董祚繼:2013地理設計會議演講

　　演講人：董祚繼 Zuoji Dong 中國國土資源部規劃司司長
　　演講主題：優化國土開發格局研究

　　我就優化國土空間開發格局問題向大家報告一下工作進展。國土是生態文明建設的空間載體，國土空間開發格局對生態環境具有基礎性、全局性和根本性的影響。 中國政府提出大力推進生態文明建設，并將優化國土空間開發格局作為主要任務之一。加強國土空間開發格局問題研究，并在此基礎上做好國土規劃工作，在當前極為重要和緊迫。 

　　第一個方面，介紹一下中國國土空間開發存在的問題。改革開放以來，中國國土空間開發取得巨大成效：以相對緊缺的資源賦存支撐了長達30多年的高速增長；以占世界10%的耕地養育了世界20%的人口；區域、城鄉發展協調性近年來有所提高；資源節約、環境保護取得重要進展，但也積累了不少問題。主要問題：一是，區域空間開發嚴重失衡，空間利用效率不高；二是，城鎮化質量不高，城鄉差距持續擴大；三是，產業低質同構現象嚴重，農業仍是薄弱環節；四是，資源利用效率不高，粗放浪費嚴重； 五是，掠奪式開發和環境破壞嚴重，生態功能退化；六是，陸海開發缺乏統籌，海洋資源環境問題日益突出。  
 
　　第二個方面，介紹一下優化國土空間開發格局的基本思路。統籌經濟社會發展與生態文明建設，需要我們在構建國土空間開發格局上付出更大的努力，將理念和思想運用到國土的規劃和設計當中，要遵循以下幾點原則：第一，堅持國土開發與資源環境承載能力相匹配。第二，堅持以集聚開發促進均衡發展。第三，堅持以點上開發促進面上保護。第四，堅持節約優先促進資源高效利用。第五，堅持綜合整治提升修復國土功能。第六，堅持海陸統籌促進國土全域立體開發。 
   
　　第三個方面，介紹一下我們做的一項重要的基礎工作：資源環境承載力分析。資源環境承載力分析為確定國土開發的規模、強度和布局提供重要的本底支撐，是優化國土空間開發格局的重要基礎性工作。第一，東部地區適宜多種類型的國土開發利用，西部高原和沙漠對國土開發形成強烈限制。第二，地質環境總體穩定，但局部地區存在安全風險。第三，水資源分布不均，局部地區接近承載能力極限。第四，優質耕地分布與適宜建設空間重疊，局部地區發展空間有限。第五，生態功能區種類多面積大，對開發建設形成較大制約。第六，水土氣環境質量總體不高，承載壓力持續加大。第七，海域水質總體較好，但近岸海域水質趨于下降。綜合以上七個方面，我們通過綜合研判，確定了不同區域國土開發的主導限制性因素，并以此為依據，將國土劃分為青藏高原生態安全限制區、西北水資源短缺限制區、東北優質耕地保護與生態安全限制區、華北水體污染與水資源短缺限制區、華東水體污染限制區、華中優質耕地保護限制區、西南地質災害與重金屬污染限制區和東南大氣污染與土壤重金屬污染限制區八個區域。

　　第四個方面，是國土空間的經濟分析。資源環境承載狀況構成了國土空間開發的自然基礎，國土空間市場狀況構成了國土空間開發的經濟基礎，二者結合，共同塑造國土空間開發的未來格局。國土空間市場狀況取決于人口流動、產業集聚、城鎮發展、經濟區位等的綜合影響。第一，人口分布東南部稠密、西北部稀疏的總體格局沒有顯著改變，但人口集聚態勢進一步強化。第二，產業不斷向沿海、沿江和沿交通干線地區集聚，區位和資源條件優越地區的城鎮成為產業集聚點。我國產業仍進一步向沿海、沿江和沿交通干線地區集中，產業生產空間過密或過疏并存仍將是未來全國產業發展的基本格局。第三，基于國內市場需求的“鉆石型”經濟核心區域有望形成。我國國內市場具有明顯的圈層結構，在國土空間上具有明顯的“鉆石”形結構。第四，“多元、多極、網絡化”的城鎮體系是城鎮化未來的發展方向。  

　　第五個方面，是優化國土空間開發格局的總體構想。以資源環境承載力為基礎，立足區域發展基礎和比較優勢，統籌推進國土集聚開發、分類保護與綜合整治，加快構建安全、和諧、開放、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。

　　第一，推進國土集聚開發。到2030年前后，我們希望能夠構建 “四橫四縱”為主干、“三級中心”為支撐的工業化城市格局。四橫四縱為：以隴海—蘭新、京蘭、沿江和滬昆為4條橫軸，沿海、京哈—京廣、京九和包昆為4條縱軸。三級中心為：推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲優化開發，加速提升長江中游和成渝地區集聚發展水平，形成5個一級中心集聚區；推進山東半島、海峽西岸、遼中南、中原、皖江、關中—天水、哈長、北部灣重點開發，形成8個二級中心集聚區，建設10個三級中心集聚區，培養新的區域經濟發展極。 

　　第二，強化國土分類保護，構建“五類三級”國土保護總體格局。首先，依據資源環境主題實施國土分類保護：對人類開發活動強烈、環境問題較為突出的中心集聚區，實行以大氣、水和土壤環境質量為主題的保護；對人口產業集聚趨勢明顯、人居生態環境問題逐步顯現的其他中心集聚區，實行以人居生態為主題的保護；對重要生態功能區，實施以自然生態為主題的保護；對水資源供需矛盾較為突出的地區，實施以水資源為主題的保護；對優質耕地集中地區，實施以耕地資源為主題的保護。其次，依據開發強度實施國土分級保護：對一級中心集聚區中的三大都市圈實施修復，遏制人居生態環境惡化趨勢； 對其他中心集聚區實施維護，改善人居生態環境；對開發點軸以外地區實施保護，鞏固提高生態、生產產品供給能力。 

　　第三，實施國土綜合整治。在中心集聚區、耕地集中分布區、重要生態功能區、礦產資源開發集中區、海岸（功能退化）帶等“四區一帶”開展國土綜合整治，提升國土開發利用與資源環境承載能力匹配程度，提高國土開發效率和效益。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等23個中心集聚區，重點開展城市低效用地再開發和人居環境綜合整治；52片耕地集中分布區，重點實施高標準基本農田建設工程；生態脆弱和退化嚴重的16片重要生態功能區，重點實施生態修復工程；76個礦產資源開發集中區，重點加強礦山環境治理恢復； 渤海灣沿岸、蘇北沿海、福建沿海、珠江口等海岸帶，重點修復受損生態系統。