生態(tài)保護紅線成為綜合性概念

　　十八屆三中全會《公報》強調(diào)，“加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制”，無疑是對黨的十八大報告中生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的重申。會議提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”，則進一步表明了制度創(chuàng)新的決心，表達了改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的意志。
    
　　“綜合性的生態(tài)保護紅線概念的提出，意味著在今后的生態(tài)文明建設(shè)中，我國將會在此概念指引下，逐步確定空間開發(fā)控制范圍、資源利用控制閾值、重點污染物排放控制總量以及環(huán)境質(zhì)量的宜居標準控制，完善生態(tài)文明的控制性指標管理。” 
 
　　《公報》中提出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，“劃定生態(tài)保護紅線”是首次提出，顯示出決策層對生態(tài)保護紅線的認識不僅包含了十八大的“控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”以及“嚴守耕地保護紅線”，使生態(tài)空間紅線概念得到確認，而且從自然資源角度展開，使生態(tài)保護紅線概念從生態(tài)空間紅線向生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境紅線外延。這標志著生態(tài)保護紅線成為一個綜合性的生態(tài)文明建設(shè)控制概念。

　　綜合性的生態(tài)保護紅線概念的提出，意味著在今后的生態(tài)文明建設(shè)中，我國將會在此概念指引下，逐步確定空間開發(fā)控制范圍、資源利用控制閾值、重點污染物排放控制總量以及環(huán)境質(zhì)量的宜居標準控制，完善生態(tài)文明的控制性指標管理。

　　第一，將繼續(xù)推進國家及地方生態(tài)紅線區(qū)域的劃定，全面落實生態(tài)空間控制。

　　通過明確生態(tài)空間紅線，有效保護重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)以及人居保障區(qū)。在此基礎(chǔ)上建立國土生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系、預(yù)測與預(yù)警體系和國土生態(tài)安全管控體系，為生態(tài)多樣性、脆弱生態(tài)系統(tǒng)和人居環(huán)境的保護提供保障。

　　第二，在環(huán)境和資源的雙重壓力下，我們將越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境和資源的承載能力，著力推動資源利用閾值紅線控制、重點污染物排放總量紅線控制以及環(huán)境質(zhì)量的宜居標準紅線控制。
　　
　　首先，通過科學(xué)確定各流域、區(qū)域合理的水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源等資源開發(fā)利用閾值，以資源利用總量和資源利用強度紅線來加以約束。以此統(tǒng)領(lǐng)過去的耕地紅線和各部門提出的資源利用紅線，如水資源紅線等，使之由部門意志提升為國家意志。

　　我國人均水資源占有量僅為世界人均水資源占有量的1/4，而2011年萬元GDP用水量為129m3，遠超出世界平均水平。全國用水消耗總量3201.8億m3，其中耗水率達52%。據(jù)統(tǒng)計，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴重缺水。根據(jù)2011年在20個省級行政區(qū)對70個地下水位降落漏斗的不完全調(diào)查，年末總面積6.5萬km2。在36個淺層漏斗中，年末漏斗面積大于500km2的有12個；在34個深層漏斗中，年末漏斗面積大于500km2的有15個。我國現(xiàn)在已經(jīng)成為全球最大的能源消耗國和最大的進口國之一， 2012年全年能源消費總量為36.2億噸標準煤，能源消費占全球20％強，其中煤炭消耗占全球的46.2%，鋼鐵消費占全球43％，銅占40％，鋁占41％，均居世界第一。因此，有必要以資源利用紅線倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，破除依賴資源投入為特征的粗放工業(yè)型發(fā)展方式，緩解我國日益突出的資源利用壓力，在經(jīng)濟社會發(fā)展的同時切實保障資源的生態(tài)與人居需求。
　　
　　其次，通過科學(xué)確定合理的流域區(qū)域廢水、廢氣污染物排放總量和強度，以污染物排放總量紅線和排放強度紅線來加以約束，從而控制污染，避免生態(tài)環(huán)境的進一步惡化。前些年人們通過太湖藍藻事件了解到水體的環(huán)境承載力，而近兩年全國范圍內(nèi)霧霾的持續(xù)暴發(fā)則警醒人們：我國相當部分地區(qū)的污染物排放已經(jīng)超出大氣的環(huán)境承載力。到2012年全國化學(xué)需氧量排放總量仍達到2423.7萬噸，氨氮253.6萬噸，二氧化硫2117.6萬噸，氮氧化物2337.8萬噸，位居世界第一。我國“十一五”期間已開展總量減排工作，并在“十二五”期間將總量減排從工業(yè)與生活延伸到農(nóng)業(yè)，同時增加了控制污染物種類。

　　過去雖然也對總量減排嚴格管理，甚至實行“一票否決”，但是從未提過紅線概念。今后，我們認為總量減排也應(yīng)納入生態(tài)保護紅線進行考核管理。未來將通過嚴格的減排統(tǒng)計及考核辦法，配套減排監(jiān)測體系進行監(jiān)督管理，以進一步提高管理層級。通過嚴格的污染物排放總量紅線和排放強度紅線管理，倒逼我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動清潔生產(chǎn)，降低污染物排放水平。從而在今后一段時期里，重點在大氣環(huán)境方面解決霧霾問題，在水環(huán)境方面解決河流黑臭、重點湖泊富營養(yǎng)化問題，在土壤環(huán)境方面解決重金屬問題，以期保障良好的人居環(huán)境。

　　第三，作為管理概念的生態(tài)保護紅線的提出，還標志著在今后的干部考核中將強化生態(tài)空間保護、資源利用、主要污染物減排以及環(huán)境質(zhì)量改善等指標，以此反映生態(tài)文明建設(shè)成效，回應(yīng)公眾的生態(tài)環(huán)境保護呼聲。

　　中央在生態(tài)文明建設(shè)中亮出“紅線”，不僅意味著未來生態(tài)空間保護、資源利用、主要污染物減排以及環(huán)境質(zhì)量改善成效如何將成為影響領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核的依據(jù)，更將成為懲戒的重要依據(jù)。無法保護好生態(tài)空間紅線、逾越資源利用紅線、突破污染物排放紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線的領(lǐng)導(dǎo)干部，將因此而影響其政治生命。

    作者單位：環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所