規劃應與供地方式相協調

1989年頒布的《城市規劃法》，明確了當時劃撥供地與城市規劃的關系；１９９０年５月，國務院頒布了《城鎮國有土地使用權有償使用暫行條例》（國務院第５５號令），明確規定國有土地實行有償使用。修改《城市規劃法》的有關條款以適應土地有償使用的需要，已經成為推行土地公開出讓的迫切要求。

《城市規劃法》頒布于１９８９年１２月２６日，當時國家還未推行出讓等土地有償使用制度，在供地手段上只有劃撥方式，用地單位都是無償使用國有土地，政府也是采用行政方式劃撥土地，因此也就不存在考慮什么市場競爭機制。該法第三十一條規定：“在城市規劃區內進行建設需申請用地的，必須持國家批準的有關文件，向城市規劃行政主管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核實其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。建設單位或個人在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上人民政府審查后，由土地管理部門劃撥土地。”這條規定是直對土地管理部門劃撥土地而言的，對后來出現的招標拍賣掛牌出讓土地，并未在城市規劃要求方面作出明確的規定。

國務院于１９９８年７月２日頒布的《城市房地產開發經營管理條例》（國務院第２４８號令）根據土地使用制度改革的需要補充完善了《城市規劃法》的不足。該條例第十二條第二款規定：土地使用權出讓或劃撥前，縣級以上人民政府城市規劃行政主管部門和房地產管理部門應當對房地產開發項目的性質、規模和開發期限，城市規劃設計要求，基礎設施和公共設施的建設要求等情況提出書面意見，作為土地使用權出讓或劃撥的依據。這一規定表明，土地管理部門在出讓或劃撥土地并確定其用途時必須考慮城市規劃要求，但城市規劃不應當越權確定用地單位和用地面積。用地單位應當按法定劃撥范圍或市場機制確定，用地面積應當根據建設用地指標確定。

國家和地方各級人民政府的政策文件更進一步明確了供地也城市規劃之間的關系。根據國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》精神，全省人民政府《關于規范土地出讓行為防止土地收益流失的通知》明確規定：國有土地使用權招標拍賣工作由規劃部門提供具體地塊的用地指標，土地行政主管部門組織實施并提供地塊。市人民政府在貫徹文件中進一步補充完善為：用地者需使用土地的，必須依法向土地行政主管部門提出申請，由土地行政主管部門憑建設用地預審報告、建設用地選址意見書和建設用地規劃要求或建設用地規劃許可證等，依法報經政府批準并頒發建設用地批準書后方可放線進場。

通過解讀《城市規劃法》和相關的行政法規與政策條款，我們認為，《城市規劃法》關于城市規劃與土地供應的關系的界定有其特定的歷史背景，雖然在國務院５５號令頒布后出臺的一系列法規政策已根據土地有償使用的需要作了一些必要的詮釋，但由于法律與行政法規的法律效力在層級上有很大差別，因此修改《城市規劃法以使其與土地作用制度改革相應夭是形勢所需。

《城市規劃法》必須適應國家加強土地資產管理、完善土地資源市場配置機制的需要，與《土地管理法》相協調。１９８６年，國家頒布《土地管理法》后，根據土地使用制度改革的需要，先于１９８８年和１９９８年進行了兩次大的修改，而《城市規劃法》是于１９８９年在計劃經濟與市場經濟相結合的經濟體制背景下制定的，至今已有１２年，其中有關規定與土地作用制度改革的需要，有不相協調之處是非常正常的。為了管好土地資源，盤活土地資產，理順法律關系，《城市規劃法》的修改勢在必行。

建議將《城市規劃法》第三十一條修改為：土地行政主管部門供地必須按城市規劃部門提供的規劃要求確定土地用途，建設單位依法取得土地使用權后還應當取得城市規劃許可證，放線進場進行建設。