十八屆五中全會對生態建設作出重大部署

　　在剛剛閉幕的十八屆五中全會上，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，對我國新時期經濟、政治、文化、社會發展和生態文明建設作出了重大部署，勾勒出了“十三五”時期綠色發展藍圖。
　　確定了“十三五”時期我國發展的指導思想 未來5年生態環境保護將滲透到經濟社會發展的各個方面

　　從“三個堅持”到“五大發展理念”，從綠色發展到保護優先，十八屆五中全會明確未來5年環境保護的奮斗目標，新目標、新理念、新部署，亮點紛呈。

　　對此，環境保護部環境與經濟政策研究中心環境戰略部主任俞海認為，在目標上，將生態環境質量總體改善作為全面建成小康社會新的目標要求，表明黨和國家將生態環境保護放在更加重要的位置，體現了黨和國家要在未來5年解決全面建成小康社會最大短板的決心；在理念上，提出要牢固樹立綠色發展理念，這與生態文明建設“五位一體”和“五化同步”總體戰略布局一脈相承，是加快推進生態文明建設的進一步深化。作為十八屆五中全會公報（以下簡稱《公報》）提出的五大發展理念之一，綠色發展上升為黨和國家的意志，正式成為黨和國家的執政理念；在環境治理領域，明確了以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，是國家環境保護戰略和總體工作思路的重大轉變。

　　在中國人民大學環境學院環境經濟與管理系主任石磊看來，一方面，生態文明建設首次寫入“十三五”時期我國發展的指導思想，必將極大增強環境保護工作的地位和重要性；同時，《公報》提出“生態環境質量總體改善”的“十三五”發展目標，為未來5年環境保護工作指明了方向。

　　綠色發展成為“十三五”規劃的要義和核心內容，我國經濟社會發展將開始進入全面綠色化的新常態。大連理工大學生態規劃與發展研究所所長武春友表示，《公報》中關于生態文明建設與環境保護的闡述，最大的一個亮點是把綠色發展作為五大發展理念之一，表明了我國政府堅定地走綠色發展道路的決心。

　提高環境質量是環境保護工作的出發點和落腳點 由既往的污染治理轉變為提高環境質量 既表明黨和國家對于環境保護工作回歸其根本目的的明確要求 同時也回應了廣大人民群眾的強烈期盼

　　“十二五”規劃提出環境質量要明顯改善，《公報》則提出了“十三五”期間生態環境質量總體改善的新要求，要加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度。《公報》明確提出，生態環境質量總體改善是全面建成小康社會的目標要求之一。這是區別于以往相關表述的重大變化。

　　在石磊看來，這也是《公報》的亮點之一。《公報》強調了以提高環境質量為核心，通過實施最嚴格的環境保護制度來強化環境治理的環境保護工作思路。

　　當前，我國環境保護工作，無論是從治理理念、治理手段還是治理目標上，都已經進入了一個全新的發展階段。武春友認為，當前的環保工作有以下4個特點：第一，新高度。生態和環境的重要性，尤其是對實現經濟社會可持續發展的關鍵作用和意義已經被正式提升到國家戰略層面，并成為國民經濟社會發展的核心議題。

　　第二，新要求。從治理理念方面，生態與環境保護已經不僅僅停留在維持、修復與阻止惡化，而是要求生態環境質量的全面改善和優化。從治理手段來說，對環境保護和管理的范圍和嚴格程度也將提高到前所未有的高度。

　　第三，新視角。新一階段的生態

　　文明建設與環境保護治理，已經逐漸從過去被動式的管理，逐漸轉向主動式的宏觀治理和全面優化。

　　第四，新目標。從國家戰略目標來看，生態化已經成為與“舊四化”并駕齊驅的“第五化”。國家在新階段環境治理的目標，將會從上一階段的“降低資源環境對經濟發展的制約”，提升為“促進綠色環保產業成為新的經濟增長點”，將環境保護與產業轉型升級的協同演化升級為新目標。

　　應該說，十八屆五中全會關于生態文明戰略思想和質量總體改善戰略目標的確立，凸顯了環境保護在整個國民經濟和社會發展中的重要地位，奠定了新階段環境保護工作的方向。“環境污染治理已經上升到國家戰略層面；環境保護由政府主導轉變為社會共治，共治和善治將成為新階段我國環境治理的新方式；環保工作重點由污染總量控制向質量改善轉變，使得環保工作與公眾訴求相契合，污染治理與維護公眾健康相匹配。”石磊說。

　　新形勢、新目標為我國環境污染防治提出了更高的要求，如何圍繞提高生態環境質量目標推動環境管理戰略轉型？俞海認為，需要轉變目標。環境保護工作需要緊緊圍繞提高環境質量這一目標，改革制度、配置資源、提高能力，要使人民普遍共享良好的生態環境。

　　《公報》提出了實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理的環境管理體制改革方向 減少管理層級,提高管理效率 必將促進我國環境治理體系的提升和優化

　　武春友認為，《公報》中提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，是我國環保工作的一個極大的突破，將極大推進我國環境治理體系的完善與健全。

　　他表示，由于過去我國環境執法實行屬地管理，受屬地權力約束較多，執法缺乏剛性，且易導致環保數據造假以及地方保護主義等問題的出現。而實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理后，環境執法的體制機制將更加順暢，地方環保部門能較好地擺脫地方政府行政干預，“這不僅能保證執法環境的重大改善，也是執法環境綠色轉型升級的重大體現，有利于環保工作的獨立性與客觀性。”

　　石磊認為，公報所提出的“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理”，其釋放出的是國家強化環境管理、提升管理效率、增強管理權威性的決心。以此為突破口，必將帶動整個國家環境管理體制的改革與創新，形成環境管理體制的新局面。

　　具體而言，實施環境監測權力上移，有助于減少地方保護對于環境監測的影響，確保監測信息的準確性、完整性，同時也提高了監測信息的收集、傳遞效率。另外，監測權力上移，在一定程度上也緩解了地方監測資金短缺的困境。而對于監察執法垂直管理，則強化了環境監察的威懾力和權威性，在很大程度上保障了環境監察的公平性和獨立性。

　　中國人民大學環境學院院長馬中表示，此前能夠做到省級以下監測監察執法垂直管理的地區很少，此次《公報》正式提出，代表中央管理思想的轉變和提升。 “這是一個根本性的轉變。它能夠把一些根本性的障礙祛除，意義非常重大。”馬中說。

　　改革的終極目標是為了更好地提高生態環境質量，改革的出發點是保障環境監測數據的真實性以及環境監察執法的權威性，避免地方不適當的干預。在俞海看來，本次改革涉及面廣，不僅僅是行政體制和管轄權的變化，還涉及到未來地方政府環境管理工作范圍和職能的變化。未來具體的環保機構監測監察執法體制改革應根據各地環境保護工作的實際需求和現實條件，因地制宜，穩步推進。各地可圍繞提高生態環境質量目標，設計適合當地情況并能行之有效的體制安排。