城市現代化建設中法律糾紛問題的調查與思考續

城建糾紛案件類型多樣，起因紛繁復雜，但從整體上看，卻受著同樣的時代背景與地方發展特色所左右。就宏觀經濟的發展水平而言，南京市在經濟總量、經濟活力等指標上與沿海發達地區如上海、廣州、深圳等地仍具有較為明顯的差距。加之南京市眾多的老國有、集體企業負擔重、債務多，現有經濟結構存在較嚴重的缺陷，外資經濟、混合制經濟參與程度不高，導致房地產建設行業有效競爭不足，建設行業的市場發育遠未規范有序。與此相對應，由經濟基礎所決定的行政管理則呈現出相對落后、僵化的局面，傳統上政府主導型的處于優勢地位與現代市場經濟條件下管理規范的缺位并存，導致營造城市建設經營環境的合力失衡。政府的巨大影響力雖然在城建糾紛協調等方面發揮了直接而快捷的作用，但卻超出了行政引導調控的必要界限，市場經濟規則在宏觀調控下的自由運行機制乏力。而處于轉型時期的社會信用與社會責任觀念普遍缺失，市民中也出現了公德意識淡化、自私心態放縱的道德滑坡現象，大量相關法律糾紛蔓延。在我國正式加入世界貿易體系、外資大量涌入的今天，信用與責任觀念已成為考驗城市管理水平與投資軟環境建設水平的重要指標，成為以城建促發展的關鍵環節，這其中的反差必須引起我們足夠的重視。由以上分析出發，我們提出以下觀點與建議，以求對促進與保障城市現代化建設的順利發展。
　　
(一)以“經營城市”理念為指導，自覺將各項工作納入到城建總體框架中。當前必須把整合各方面力量的配置放在首位，著力強化大局意識，以完整明確的城建戰略目標統領城市立法、行政管理執法、司法審判乃至基層群眾自治等各領域的工作與相關社會資源，徹底摒棄長官意志至上、任意立項、機械執法、簡單執法等弊端，改變以往工作中存在的或單兵作戰、或多頭管理，執法資源嚴重浪費的不合理現象，使各項相關管理活動都自覺地統一到科學經營城市的思路上來，為城建大局服務。
　　
(二)突出規劃的先導作用，提高城市建設規劃的科學性、超前性和現代化水平。在城市建設體系規劃上應強調：綜合評價區域和城市的發展與開發建設條件，科學預測區域經濟與人口增長，確定城市現代化進程各階段目標；由本區域的城市發展戰略入手，合理劃分城市功能區，進一步理順城市體系的空間布局；統籌安排各區域基礎建設與社會設施，明確對自然和人文景觀以及歷史文化遺產保護與開發的原則和措施，保證城市特色和人居環境。
　　
(三)加強制度建設，理順城建開發矛盾。當前尤其應在以下方面加以完善健全：一是強化土地用途管制，實現土地動態平衡目標。確保基本農田面積，進一步加大土地儲備力度，合理調整建設用地與基本農田的關系，處理好土地行政征用權與農民集體土地所有權的關系，依法查處土地違法事件，規范用地手續，提高監管能力并保護農民的合法權益，從宏觀上對土地的供求關系進行合理的調控，以實現土地動態平衡目標。二是規范房地產市場，控制房價，通過對商品房售價進行定期檢查等多種方法確保公平有序、良性循環的房地產市場體系得以正常運行，遏制房地產開發過程中的超高利潤等不合理現象。三是制定統一的拆遷安置辦法，把拆遷補償融入市場機制，根據市場供需狀況確定補償額，根據土地的具體區位條件及商品房銷售價格的波動對拆遷補償標準進行動態調整，可考慮通過一定的比例系數將被拆遷房屋與相同區位商品房價格掛鉤，以確保被拆遷居民能夠承受重新購房的經濟壓力。四是加快物業管理、規范相鄰關系等方面的立法，明確物業管理的性質及依據，規范業主委員會的職能與地位，加強社區管理及相鄰建筑與設施使用的公共管理，以消除糾紛，促進城建工作的順利進行。
　　
(四)革新城市管理理念，以服務意識切實轉變政府職能。傳統的城市管理行政執法領域多著重于“管”、“卡”、“治”的觀念，而在我國加入WTO以后，城市建設管理邁入新階段的今天，必須切實轉變政府職能，增強服務意識，以被管理者的需求為出發點，以其滿意為終結點。成立綜合性的城市管理行政執法局，統合行使處罰權，實現城市管理領域的管理審批權與監督處罰權的適當分離，確立科學化、人性化、“以被管理者為本”的全新管理思路，以動態式目標的長效管理模式替代傳統上運動式、突擊式的城市管理方式，實現城市管理體系質的飛躍。借鑒國內外成功范例，切實轉變政府職能，提升城建管理水平。
　　
(五)提高政策透明度，建立規范的政務公開制度，逐步實現由依政策辦事向依法辦事轉變。如調查數據所顯示，紅頭文件紛雜、政出多門，政令公開制度未得到徹底落實，是引發城建糾紛的一大流弊。為進一步適應加入WTO、提升城市管理水平的需要，政府應逐漸淡出一些具體執法領域，以體系嚴謹、責權利明確的地方性立法、政府規章對市民生活及執法規范加以規范。對制定的政策法規，應向市民進行公示，依靠具體細致、可操作性強的規章制度，保障人民群眾的參與權和知情權。
　　
(六)切實解決城市現代化建設中的依法行政問題。城市現代化建設中大量糾紛的產生與行政部門的執法觀念、執法藝術有著密切的聯系。而我國加入WTO后，客觀上要求政府及時改革與國際規則不相適應的管理制度和行為方式，建立與國際慣例相銜接的運行機制，提高政府管理水平。落實到城市建設行政管理工作中，就是要求行政執法機關必須全面樹立法治意識和程序正當的觀念，杜絕任意執法、濫用執法裁量權、執法行為不規范、不統一的現象，學會從法律中汲取城市建設和發展必要的執法資源，以法定程序規范自身管理行為，公正執法、文明執法，切實承擔起管理責任與執法責任，消除執法死角。
　　
(七)以誠信為導向，促使房地產開發建設單位健康經營。當前房地產糾紛案件的起因既有舊體制的桎梏，又有市場取向改革所帶來的沖擊，僅以單純的“嚴刑峻法”并不能完全解決問題，只有在完善城建法制、依法行政、依法裁判的同時，通過經濟、行政、制度設置、道德建設等多種手段積極引導市場主體走誠信經營的道路，樹立正確的經營理念、理性的經營方式、穩妥的經營作風與守法的經營意識，使其成為自覺學法、用法的“精明”經營者。只有徹底摒棄不符合現代市場經濟與法治社會要求的行為方式和觀念，才能從根本上培育出健康有序的市場環境，進而以成熟的市場機制切實推進城建工作。
　　
(八)以轉型為契機，適應現代城市社區建設需要，構建新型基層工作網絡。對于現代城建管理體系來說，隨著“單位人”向“社區人”的過渡，大力建設作為城市基本構成單位的社區已成為一項必需任務。各級政府及社區派出所等各基層組織，必須齊心協力，共同建立起反應迅速的社情民情分析體系和社區思想政治工作及中介服務網絡，細化社區管理體系，不斷提升社區功能，為社區居民提供更多的相互溝通、交往的環境與條件，以新型社區關系推動市民生活質量、生活節奏與生活方式的全面改善，最終促進城市的現代化。
　　
(九)以教育為杠桿，引導公民行為自覺融入國家和社會的整體發展潮流。在正確認識并有效保護公民享有的財產權、居住權與生活安寧權的同時，應全面貫徹《公民道德建設實施綱要》，扎實開展行之有效的宣傳教育活動，提倡健康、文明的社會風尚，引導公民以大局為重，防止個人私利的無節制膨脹，使人民群眾知法、懂法、守法，提高法制觀念、道德素質與主人翁意識，正確處理日常糾紛，為城市建設創造良好的法制和道德環境。
　　
(十)提高人文環境意識，增強城建工作在營造城市現代化環境中的地位與作用。城市現代化建設開發過程中對文物、環境的保護不可或缺。我們認為，城建工作的進程同時也是打造現代化發展環境的過程。這個過程，不僅僅在于蓋起了多少幢高樓、建設了多少高檔小區，更在乎于要構建起一種健康和諧、有序發展的人文、生活、生態環境，要做到上至政務管理、下至物業管理，都自覺地意識到是在為城市的投資環境服務，是為城市的現代化建設環境服務，做到城建工作中人人是環境、事事是環境，真正實現人文活動與經濟發展的協調和互動。