國務院高層拍板 全國20個城市地鐵立項被凍結

　　地鐵建設從來都是一個“無底洞”，其盈利模式則是世界性難題。國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策，其主要目的是想加大對地鐵項目的宏觀調控能力。

　　２０城市地鐵立項被凍結 杭州首當其沖　　

　　在2002年10月中旬召開的一次國務院辦公會議上，對各城市地鐵的立項問題被凍結，“(地鐵)立項的事情先不議，目前關鍵的問題是詳細調查國內的地鐵建設情況”。

　　這是當頭一棒，首當其沖的是杭州、沈陽以及上海的M8號線，這三地原本滿懷熱望，期冀各自計劃在此次會議上獲得高層首肯。而之前信誓旦旦要一同申報立項的成都地鐵，因早獲知國家要提高立項門檻，知難而退。

　　中國政府此后日程將是，首先對中國的地鐵項目進行全面的調查分析，對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證——此項任務已委托中國國際工程咨詢公司承擔；然后，對地鐵立項給出一個或一系列可行、明確的標準；再后，對地鐵立項審批制度的調整將隨之實施。

　　綜合各方面分析，熱氣騰騰地鐵被叫“緩立”的最直接原因是高層擔心“一哄而上”的局面再現；同時，由于地鐵的立項標準、投融資機制至今并無成熟模式，高層面對地鐵熱潮亦不無擔心。

　　另一個擔心則是，地鐵建設從來都是一個“無底洞”，其盈利模式則是世界性難題，對于不能發債、赤字警笛已響的各地方來講，地鐵一開，財政壓力短期難卸。

　　也有分析說，地鐵立項緩行可能與中國即將展開的政府機構改革、投資體系變化及朱镕基曾明確指出的房產泡沫不無關系。

　　熱望遭遇冷水

　　翻開2002年中廣州、沈陽、杭州、青島以及其他幾乎涵蓋了中國中、東部大多數中心城市(也包括西部的西安、重慶和成都)的報紙，你可以發現，關于“地鐵”的報道鋪天蓋地。

　　主流媒體的聲音幾乎是完全一致的：地鐵(或者軌道交通)是現代城市交通的主流和方向，對于本城市來講，地鐵應該建，而且必須建。

　　但現在，在10月會議之后，這些聲音有些啞了。

　　與此相應的是，今年年初浙江省兩會公布了浙江五大“百億”工程，其中“百億基礎設施建設”名單上有跨海大橋、沿海鐵路、高速公路、核電及火電項目。而作為杭州市“十大工程”和浙江省“十五”重點工程，預計投資額達152億元的杭州地鐵項目，則在這份名單上銷聲匿跡。

　　這讓在過去的一年急劇升溫、在中國20多個城市蔓延的“地鐵熱”突然遭遇寒流。高層旨意，此后也被多方揣測。

　　大家認為，這至少表明，繼1995年國務院發布第60號文(《暫停審批快速軌道交通項目的通知》)，宣布“不再批準地鐵項目立項”之后，又一次大規模“地鐵整風運動”即將掀起。

　　可循的依據是，20世紀90年代中期立項的青島地鐵、重慶一號地鐵因缺乏資金，使工程半途而廢；而20世紀90年代初就已立項的沈陽地鐵，也是因為資金問題，工程壓根就沒有動工，這也直接導致了地鐵的“第一次整風”。是時分析認為，出現這些問題的上游原因，是地鐵立項過于草率。

　　舊情節似乎要再上演。“新一輪地鐵熱造成了工程的良莠不齊，國家提高地鐵立項的門檻也是迫不得已。”國家發展計劃委員會綜合運輸研究所副所長郭小碚對《財經時報》說。

　　地鐵整風

　　中國政府此后日程，將是首先對中國的地鐵項目進行全面地調查分析，對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證；然后，對地鐵立項給出一個或一系列可行、明確的標準；再后，對地鐵立項審批制度的調整將隨之實施。

　　第一步的行動已經展開，中國國際工程咨詢公司已接受國務院委托，從2002年11月到今年1月，對國內的地鐵項目做全面的調查分析，報告將在1月底上呈國務院。

　　成立于1982年的中國國際工程咨詢公司直屬于國務院，幾乎國內所有的重大工程都是由它派出專家組進行評估，評估通過后才能上報國家計委和國務院進行審批立項。其交通項目部主任周曉勤便是此次立項評審專家組的核心成員之一。

　　周稱，調查報告的核心內容是，對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證，并總結出一個城市建地鐵的相對標準，評判地鐵能帶動產業發展的力度大小。

　　“依據這個報告，國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策，原來的一些技術評估指標不會改變，其主要目的是想加大地鐵項目的宏觀調控能力，解決國內地鐵建設中出現的資金問題。”周告訴《財經時報》記者。

　　這表明，此次“調查”以及此后的一系列政策調整，可能會更多觸及地鐵在其建設及營運中的投資及收益問題，雖然地鐵的存在歷史已經超過140年，但在此問題上并無成熟模式可言。

　　“傳統的地鐵，一般是由中央或地方財政撥款修建，在營運中出現虧損，也自然由財政補貼加以解決。”中信證券分析師于軍說，“但是最近幾年，形成了一個新的趨勢，即‘多元化投資，商業化經營’。例如東京、香港和上海的地鐵。”

　　于軍對地鐵投融資的研究由來已久，并且此前一直在調查和接觸北京市城市軌道交通的融資“平臺”的構造。

　　在北京申奧成功以后，北京市對地鐵及地上軌道交通網絡的編織行動隨之展開。但是于軍透露，這個大規模的建設計劃中尚有超過600億元人民幣的資金缺口等待“補齊”，“要跟上趨勢，就是要實現多元化的投資，但是如何實現，還在研究和協調之中。”他說。

　　此前，上海地鐵在2001年7月借“殼”上市，上海的凌橋股份更名為上海申通地鐵股份有限公司，使地鐵經營性資產進入資本市場。幾乎同時，廣州地鐵也考慮以基建概念及紅籌公司的形式到香港主板上市。

　　但于軍認為，上海和廣州——包括香港——都只是在“一個趨勢上進行探索”，遠沒有到能夠清晰看到盈利模式的階段。

　　“依靠地鐵門票去收回投資，在國際上幾乎沒有先例。”北京城建設計院葉大德教授說。

　　有多大的窟窿

　　“在紐約，地鐵總長1142公里，是世界上最長的城市地鐵；英國倫敦有800萬人口，地鐵近500公里，共有273個地鐵車站，足夠解決40%的出行需要；巴黎有1000萬人口，軌道交通承擔著城市70%的交通量；東京軌道交通也承擔了80%的交通量。”

　　這樣——或者類似——的文字在2002年被廣泛引用，其目的是說明“地鐵非建不可”，但是現在，它卻恰恰成了“地鐵理應緩建”的論據。

　　這個“論據”的后續是，對于一個地方政府而言，假定政府依舊是政府投資的主體，則地鐵可能會是一個“無底洞”。

　　“像杭州、鄭州、哈爾賓、青島這樣的城市，是不是有必要很快上地鐵項目，這必須要經過嚴格的論證。”于軍說，“地鐵一般必須是大容量的城市交通的骨干網或者主干線，如果不能形成網絡，整體的效益會一直處于低位。”

　　紐約和倫敦的超長地鐵線路顯然就是這種“地鐵效益”的體現；反觀只有50多公里的北京地鐵，直到去年仍舊“吃掉”財政補貼4億元。

　　資金問題此前是，此后也會是地方政府修建地鐵的掣肘。據國家建設部提供的資料顯示，地鐵的綜合造價大約在每公里5.5億元人民幣，而一條長15公里的地鐵線是比較恰當的經濟規模，造價約為100億元人民幣。

　　根據浙江省統計局提供的資料，杭州市2002年的財政總收入約為257億元，相對于地鐵建設期152億元的投資額以及營運期不可避免的財政補貼，其壓力顯見。

　　而國家計委資料顯示，“十五”計劃期間，中國城市交通投資將達8000億元人民幣，其中至少有2000億元將用于地鐵建設——那么在此后，這2000億元帶來的后續投資，會是多少呢？可以看見的事實是，北京在展開它的“軌道”擴張之后，已經形成了超過600億元的資金缺口。

　　中國的財政赤字在近幾年快速上揚，自1997年的0.78%(赤字在GDP中的比例)，達到2002年的3%以上——已經超過3%的國際警戒線。

　　包括總理朱镕基和財政部長項懷誠在內的高層已發出信號：中國需要控制支出并抑制項目建設中的浪費現象。項在2002年年底說，財政支出必須確保重點項目，必須對普通項目的支出進行嚴格的控制，以縮小財政赤字的規模。

　　顯然，一哄而上的地鐵計劃背后隱含的，是一個可能龐大的驚人的赤字隱患。

　　而至今，中國的地方政府，還沒有發行政府債券的權利。

　　國產化

　　與滬、杭、沈三地命運不同的是，大連此前“曲線”立項成功。據一位參與大連地鐵(輕軌)項目的人士稱，由于一直得不到政府的立項批準，大連開始“繞道”施工。起初以改造快速公路為名，加寬路基后再鋪軌道，目前已經開始運行，它的籌碼是使用政府提倡的國產設備，“主管部門因此沒有過問”。

　　國產化問題是為1995年第一次“地鐵寒流”的誘因之一。“當時除了資金問題，國家主要是為了降低地鐵的造價，使地鐵走國產化道路，保護民族工業。”郭小碚說。

　　上世紀90年代，廣州、上海、北京建成的3條地鐵線，由于采用了大量的進口機車設備，綜合平均造價達到了每公里6億-8億元人民幣，竟然高出了世界上許多國家和地區地鐵工程的平均水準。有鑒于此，官方提出了“量力而行，經濟實用，安全可靠”的地鐵建設方針，并明確要求設備國產化率不得低于70%。

　　地鐵的關鍵設備是指機車、信號、環境控制、防災報警系統、自動檢票等系統；其中機車在整個設備投資中占1／4，是投資最大的一部分。目前國家指定的機車制造廠只有長春安達軌道車輛有限公司、南京浦鎮車輛廠、株洲電力機車廠和青島四方等四家廠商。但在技術上，很難與國外相媲美。因此，國內一些地方政府紛紛向外國購買設備興建地鐵項目。

　　郭強調，1995年發60號文目的是使地鐵經濟熱降溫，而此次的做法應是上次政策的延續。但可以肯定，國家抑制地鐵發展實無必要，目前的做法可能是一個緩兵之計。

　　第四種可能

　　另有分析認為，這項決策在此時機出臺，“可能與中國即將展開的政府機構改革、投資體系變化及朱镕基曾明確指出的房地產泡沫不無關系”。而朱镕基此前曾明確指出，中國房地產虛高，甚至已經在GDP當中有所體現。高層對房地產泡沫的憂慮也可能是此次地鐵“緩立”的另一誘因。

　　分析說，假使采取多元化投資模式，則地方政府必須以沿線商鋪、房產作為其回報投資者的主要手段，在政府依然作為主要投資者的情況下，為追求獲利，政府以地鐵為概念的“自炒地皮”的嫌疑必難以盡洗。

　　這顯然是高層不愿看見的局面。

　　在北京、上海、廣州以及杭州、青島各地，以“地鐵沿線”為始，導致房價竄高的事實已經顯而易見。而杭州在“地鐵立項推延”的消息傳出之后，其地價——尤其“地鐵沿線”地價——應聲下跌，也為此論點提供了佐證。

　　十六大后，“國有資產管理體制改革”方案也在醞釀之中，對重大投資的決策權可能歸屬即將成立的“國有資產管理委員會”。因此，分析說，把立項審批推后，轉而“調研”具體情況，可能是為等待國務院各部門職能、機構劃定之后“再做決策”。

　　而此前負責地鐵項目審批的主要機構國家計委(投資司)又恰處于這些“調整”消息的核心。

　　第一板擊中杭州

　　“如果杭州地鐵得不到立項審批，其他兩家的希望就更加渺茫。”北京中城捷工程咨詢有限責任公司副總經理鄭曉薇如是說。

　　鄭是負責杭州地鐵項目的規劃和設計的前任總經理，在該項目上，她自稱已付出了10年心血——直到2002年7月卸任。

　　杭州市對地鐵的企盼，也已然持續了10年。構想始于1993年，杭州政府當時想通過地鐵將杭州與蕭山、余杭連接起來，形成一個大杭州概念。

　　1994年，杭州著手高架單軌跨座式地鐵的設計和研究，預計修建13公里，總投資40多億元。但由于該軌道的噪音大，與杭州“旅游城市”身份不相符，終被否決。

　　1995年12月，國務院發出國辦60號文，杭州地鐵項目因此再次擱淺。到1998年，原來的籌建處只剩下一個人。

　　2002年，杭州地鐵項目重新啟動，全長50.68公里的地鐵一號線工程于4月26日簽署設計合同，預計耗資152億元。

　　7月，由鄭曉薇等人設計出的預可行研究報告開始送往國家計委審批。但3個月后，杭州得到的是國務院“先不議立項”的答案。

　　杭州地鐵此前被寄予厚望：“項目全部投資的財務內部收益率為4.20%，投資回收期為21.38年，國民經濟內部收益率為15.09%，社會效益良好。”但現在，他們只能觀望和等待了。