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國務院高層拍板 全國20個城市地鐵立項被凍結

admin 2003-01-27 來源:景觀中國網
  地鐵建設從來都是一個“無底洞”,其盈利模式則是世界性難題。國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策,其主要目的是想加大對地鐵項目的宏觀調控能力。   20
  地鐵建設從來都是一個“無底洞”,其盈利模式則是世界性難題。國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策,其主要目的是想加大對地鐵項目的宏觀調控能力。

  20城市地鐵立項被凍結 杭州首當其沖  

  在2002年10月中旬召開的一次國務院辦公會議上,對各城市地鐵的立項問題被凍結,“(地鐵)立項的事情先不議,目前關鍵的問題是詳細調查國內的地鐵建設情況”。

  這是當頭一棒,首當其沖的是杭州、沈陽以及上海的M8號線,這三地原本滿懷熱望,期冀各自計劃在此次會議上獲得高層首肯。而之前信誓旦旦要一同申報立項的成都地鐵,因早獲知國家要提高立項門檻,知難而退。

  中國政府此后日程將是,首先對中國的地鐵項目進行全面的調查分析,對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證——此項任務已委托中國國際工程咨詢公司承擔;然后,對地鐵立項給出一個或一系列可行、明確的標準;再后,對地鐵立項審批制度的調整將隨之實施。

  綜合各方面分析,熱氣騰騰地鐵被叫“緩立”的最直接原因是高層擔心“一哄而上”的局面再現;同時,由于地鐵的立項標準、投融資機制至今并無成熟模式,高層面對地鐵熱潮亦不無擔心。

  另一個擔心則是,地鐵建設從來都是一個“無底洞”,其盈利模式則是世界性難題,對于不能發債、赤字警笛已響的各地方來講,地鐵一開,財政壓力短期難卸。

  也有分析說,地鐵立項緩行可能與中國即將展開的政府機構改革、投資體系變化及朱镕基曾明確指出的房產泡沫不無關系。

  熱望遭遇冷水

  翻開2002年中廣州、沈陽、杭州、青島以及其他幾乎涵蓋了中國中、東部大多數中心城市(也包括西部的西安、重慶和成都)的報紙,你可以發現,關于“地鐵”的報道鋪天蓋地。

  主流媒體的聲音幾乎是完全一致的:地鐵(或者軌道交通)是現代城市交通的主流和方向,對于本城市來講,地鐵應該建,而且必須建。

  但現在,在10月會議之后,這些聲音有些啞了。

  與此相應的是,今年年初浙江省兩會公布了浙江五大“百億”工程,其中“百億基礎設施建設”名單上有跨海大橋、沿海鐵路、高速公路、核電及火電項目。而作為杭州市“十大工程”和浙江省“十五”重點工程,預計投資額達152億元的杭州地鐵項目,則在這份名單上銷聲匿跡。

  這讓在過去的一年急劇升溫、在中國20多個城市蔓延的“地鐵熱”突然遭遇寒流。高層旨意,此后也被多方揣測。

  大家認為,這至少表明,繼1995年國務院發布第60號文(《暫停審批快速軌道交通項目的通知》),宣布“不再批準地鐵項目立項”之后,又一次大規模“地鐵整風運動”即將掀起。

  可循的依據是,20世紀90年代中期立項的青島地鐵、重慶一號地鐵因缺乏資金,使工程半途而廢;而20世紀90年代初就已立項的沈陽地鐵,也是因為資金問題,工程壓根就沒有動工,這也直接導致了地鐵的“第一次整風”。是時分析認為,出現這些問題的上游原因,是地鐵立項過于草率。

  舊情節似乎要再上演。“新一輪地鐵熱造成了工程的良莠不齊,國家提高地鐵立項的門檻也是迫不得已。”國家發展計劃委員會綜合運輸研究所副所長郭小碚對《財經時報》說。

  地鐵整風

  中國政府此后日程,將是首先對中國的地鐵項目進行全面地調查分析,對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證;然后,對地鐵立項給出一個或一系列可行、明確的標準;再后,對地鐵立項審批制度的調整將隨之實施。

  第一步的行動已經展開,中國國際工程咨詢公司已接受國務院委托,從2002年11月到今年1月,對國內的地鐵項目做全面的調查分析,報告將在1月底上呈國務院。

  成立于1982年的中國國際工程咨詢公司直屬于國務院,幾乎國內所有的重大工程都是由它派出專家組進行評估,評估通過后才能上報國家計委和國務院進行審批立項。其交通項目部主任周曉勤便是此次立項評審專家組的核心成員之一。

  周稱,調查報告的核心內容是,對國內地鐵項目所需資金和設備等情況逐一進行數據論證,并總結出一個城市建地鐵的相對標準,評判地鐵能帶動產業發展的力度大小。

  “依據這個報告,國務院近期可能出臺一系列有關地鐵項目審批的新政策,原來的一些技術評估指標不會改變,其主要目的是想加大地鐵項目的宏觀調控能力,解決國內地鐵建設中出現的資金問題。”周告訴《財經時報》記者。

  這表明,此次“調查”以及此后的一系列政策調整,可能會更多觸及地鐵在其建設及營運中的投資及收益問題,雖然地鐵的存在歷史已經超過140年,但在此問題上并無成熟模式可言。

  “傳統的地鐵,一般是由中央或地方財政撥款修建,在營運中出現虧損,也自然由財政補貼加以解決。”中信證券分析師于軍說,“但是最近幾年,形成了一個新的趨勢,即‘多元化投資,商業化經營’。例如東京、香港和上海的地鐵。”

  于軍對地鐵投融資的研究由來已久,并且此前一直在調查和接觸北京市城市軌道交通的融資“平臺”的構造。

  在北京申奧成功以后,北京市對地鐵及地上軌道交通網絡的編織行動隨之展開。但是于軍透露,這個大規模的建設計劃中尚有超過600億元人民幣的資金缺口等待“補齊”,“要跟上趨勢,就是要實現多元化的投資,但是如何實現,還在研究和協調之中。”他說。

  此前,上海地鐵在2001年7月借“殼”上市,上海的凌橋股份更名為上海申通地鐵股份有限公司,使地鐵經營性資產進入資本市場。幾乎同時,廣州地鐵也考慮以基建概念及紅籌公司的形式到香港主板上市。

  但于軍認為,上海和廣州——包括香港——都只是在“一個趨勢上進行探索”,遠沒有到能夠清晰看到盈利模式的階段。

  “依靠地鐵門票去收回投資,在國際上幾乎沒有先例。”北京城建設計院葉大德教授說。

  有多大的窟窿

  “在紐約,地鐵總長1142公里,是世界上最長的城市地鐵;英國倫敦有800萬人口,地鐵近500公里,共有273個地鐵車站,足夠解決40%的出行需要;巴黎有1000萬人口,軌道交通承擔著城市70%的交通量;東京軌道交通也承擔了80%的交通量。”

  這樣——或者類似——的文字在2002年被廣泛引用,其目的是說明“地鐵非建不可”,但是現在,它卻恰恰成了“地鐵理應緩建”的論據。

  這個“論據”的后續是,對于一個地方政府而言,假定政府依舊是政府投資的主體,則地鐵可能會是一個“無底洞”。

  “像杭州、鄭州、哈爾賓、青島這樣的城市,是不是有必要很快上地鐵項目,這必須要經過嚴格的論證。”于軍說,“地鐵一般必須是大容量的城市交通的骨干網或者主干線,如果不能形成網絡,整體的效益會一直處于低位。”

  紐約和倫敦的超長地鐵線路顯然就是這種“地鐵效益”的體現;反觀只有50多公里的北京地鐵,直到去年仍舊“吃掉”財政補貼4億元。

  資金問題此前是,此后也會是地方政府修建地鐵的掣肘。據國家建設部提供的資料顯示,地鐵的綜合造價大約在每公里5.5億元人民幣,而一條長15公里的地鐵線是比較恰當的經濟規模,造價約為100億元人民幣。

  根據浙江省統計局提供的資料,杭州市2002年的財政總收入約為257億元,相對于地鐵建設期152億元的投資額以及營運期不可避免的財政補貼,其壓力顯見。

  而國家計委資料顯示,“十五”計劃期間,中國城市交通投資將達8000億元人民幣,其中至少有2000億元將用于地鐵建設——那么在此后,這2000億元帶來的后續投資,會是多少呢?可以看見的事實是,北京在展開它的“軌道”擴張之后,已經形成了超過600億元的資金缺口。

  中國的財政赤字在近幾年快速上揚,自1997年的0.78%(赤字在GDP中的比例),達到2002年的3%以上——已經超過3%的國際警戒線。

  包括總理朱镕基和財政部長項懷誠在內的高層已發出信號:中國需要控制支出并抑制項目建設中的浪費現象。項在2002年年底說,財政支出必須確保重點項目,必須對普通項目的支出進行嚴格的控制,以縮小財政赤字的規模。

  顯然,一哄而上的地鐵計劃背后隱含的,是一個可能龐大的驚人的赤字隱患。

  而至今,中國的地方政府,還沒有發行政府債券的權利。

  國產化

  與滬、杭、沈三地命運不同的是,大連此前“曲線”立項成功。據一位參與大連地鐵(輕軌)項目的人士稱,由于一直得不到政府的立項批準,大連開始“繞道”施工。起初以改造快速公路為名,加寬路基后再鋪軌道,目前已經開始運行,它的籌碼是使用政府提倡的國產設備,“主管部門因此沒有過問”。

  國產化問題是為1995年第一次“地鐵寒流”的誘因之一。“當時除了資金問題,國家主要是為了降低地鐵的造價,使地鐵走國產化道路,保護民族工業。”郭小碚說。

  上世紀90年代,廣州、上海、北京建成的3條地鐵線,由于采用了大量的進口機車設備,綜合平均造價達到了每公里6億-8億元人民幣,竟然高出了世界上許多國家和地區地鐵工程的平均水準。有鑒于此,官方提出了“量力而行,經濟實用,安全可靠”的地鐵建設方針,并明確要求設備國產化率不得低于70%。

  地鐵的關鍵設備是指機車、信號、環境控制、防災報警系統、自動檢票等系統;其中機車在整個設備投資中占1/4,是投資最大的一部分。目前國家指定的機車制造廠只有長春安達軌道車輛有限公司、南京浦鎮車輛廠、株洲電力機車廠和青島四方等四家廠商。但在技術上,很難與國外相媲美。因此,國內一些地方政府紛紛向外國購買設備興建地鐵項目。

  郭強調,1995年發60號文目的是使地鐵經濟熱降溫,而此次的做法應是上次政策的延續。但可以肯定,國家抑制地鐵發展實無必要,目前的做法可能是一個緩兵之計。

  第四種可能

  另有分析認為,這項決策在此時機出臺,“可能與中國即將展開的政府機構改革、投資體系變化及朱镕基曾明確指出的房地產泡沫不無關系”。而朱镕基此前曾明確指出,中國房地產虛高,甚至已經在GDP當中有所體現。高層對房地產泡沫的憂慮也可能是此次地鐵“緩立”的另一誘因。

  分析說,假使采取多元化投資模式,則地方政府必須以沿線商鋪、房產作為其回報投資者的主要手段,在政府依然作為主要投資者的情況下,為追求獲利,政府以地鐵為概念的“自炒地皮”的嫌疑必難以盡洗。

  這顯然是高層不愿看見的局面。

  在北京、上海、廣州以及杭州、青島各地,以“地鐵沿線”為始,導致房價竄高的事實已經顯而易見。而杭州在“地鐵立項推延”的消息傳出之后,其地價——尤其“地鐵沿線”地價——應聲下跌,也為此論點提供了佐證。

  十六大后,“國有資產管理體制改革”方案也在醞釀之中,對重大投資的決策權可能歸屬即將成立的“國有資產管理委員會”。因此,分析說,把立項審批推后,轉而“調研”具體情況,可能是為等待國務院各部門職能、機構劃定之后“再做決策”。

  而此前負責地鐵項目審批的主要機構國家計委(投資司)又恰處于這些“調整”消息的核心。

  第一板擊中杭州

  “如果杭州地鐵得不到立項審批,其他兩家的希望就更加渺茫。”北京中城捷工程咨詢有限責任公司副總經理鄭曉薇如是說。

  鄭是負責杭州地鐵項目的規劃和設計的前任總經理,在該項目上,她自稱已付出了10年心血——直到2002年7月卸任。

  杭州市對地鐵的企盼,也已然持續了10年。構想始于1993年,杭州政府當時想通過地鐵將杭州與蕭山、余杭連接起來,形成一個大杭州概念。

  1994年,杭州著手高架單軌跨座式地鐵的設計和研究,預計修建13公里,總投資40多億元。但由于該軌道的噪音大,與杭州“旅游城市”身份不相符,終被否決。

  1995年12月,國務院發出國辦60號文,杭州地鐵項目因此再次擱淺。到1998年,原來的籌建處只剩下一個人。

  2002年,杭州地鐵項目重新啟動,全長50.68公里的地鐵一號線工程于4月26日簽署設計合同,預計耗資152億元。

  7月,由鄭曉薇等人設計出的預可行研究報告開始送往國家計委審批。但3個月后,杭州得到的是國務院“先不議立項”的答案。

  杭州地鐵此前被寄予厚望:“項目全部投資的財務內部收益率為4.20%,投資回收期為21.38年,國民經濟內部收益率為15.09%,社會效益良好。”但現在,他們只能觀望和等待了。
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