土地利用總體規(guī)劃修編勢在必行

　　２００２年，有一項(xiàng)工作緊鑼密鼓卻又不事張揚(yáng)，那就是土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)。在回顧國土資源工作一年大事的時(shí)候，讓我們掀起薄薄的面紗，了解一下土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作。
　　
　　記者：對于新《土地管理法》頒布后修編實(shí)施的土地利用總體規(guī)劃，人們習(xí)慣稱為第二輪規(guī)劃，這是有別于上個(gè)世紀(jì)八九十年代的第一輪規(guī)劃而言的。對第二輪規(guī)劃的實(shí)施如何評(píng)價(jià)？
　　
　　負(fù)責(zé)人：評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施的基本形勢，我們的看法是，全國總體形勢良好，省與省之間不平衡，有的地方矛盾較突出。
　　
　　１９９７年至２０００年，全國年均建設(shè)占用耕地２７４萬畝，控制在全國規(guī)劃確定的階段性指標(biāo)之內(nèi)，與１９９１年至１９９６年年均４４０萬畝相比，下降了３７％，２００１年全國建設(shè)占用耕地２４５．５萬畝，比前幾年又有所降低。這些數(shù)字表明，規(guī)劃確定的主要目標(biāo)是基本合理的。
　　
　　從省一級(jí)情況分析，中南和西北１７個(gè)省（區(qū)）實(shí)際用地量低于規(guī)劃指標(biāo)，東南沿海和西南１４個(gè)省（區(qū)、市）超過規(guī)劃指標(biāo)。
　　
　　但毋庸置疑的是，通過規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃的法律地位已經(jīng)確立，各級(jí)政府執(zhí)行規(guī)劃的意識(shí)明顯加強(qiáng)，規(guī)劃的重要作用已初步顯現(xiàn)。
　　
　　記者：規(guī)劃的目的在于實(shí)施。在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)了規(guī)劃的不適應(yīng)之處，如有的省（區(qū)、市）已經(jīng)用了規(guī)劃到２０１０年的大部分用地指標(biāo)。規(guī)劃與實(shí)際情況存在差距。其主要原因有哪些？
　　
　　負(fù)責(zé)人：首先，為了應(yīng)對形勢的變化，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國家調(diào)整、出臺(tái)了一系列重大戰(zhàn)略和政策，如擴(kuò)大內(nèi)需、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、西部大開發(fā)等，國家及各地根據(jù)需要提前和新上了許多重大項(xiàng)目。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的進(jìn)行和我國加入ＷＴＯ，對土地利用產(chǎn)生了重大影響。另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)中的不確定因素增加，也使已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃出現(xiàn)了一些不適應(yīng)。
　　
　　記者：最近聽到這樣一個(gè)說法，全國有１００多個(gè)城市以不同形式提出要建設(shè)“國際化都市”。還有些地方大規(guī)模建設(shè)“大學(xué)城”、“科技園”。這些因素對規(guī)劃的實(shí)施有何影響？
　　
　　負(fù)責(zé)人：可以說，這些是第二輪規(guī)劃實(shí)施中遇到的突出問題。發(fā)展是硬道理，我們支持和服務(wù)好發(fā)展。一些地方為了加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)，制定了地方性政策措施，有些政策措施與國家嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，保護(hù)農(nóng)用地特別是基本農(nóng)田的精神是不相符的，對土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施形成了很大沖擊。主要表現(xiàn)：
　　
　　一是一些地方領(lǐng)導(dǎo)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足或片面追求政績，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，甚至把擴(kuò)大城市規(guī)模、建設(shè)所謂的“形象工程”作為城市“跨越式發(fā)展”的標(biāo)志，近期編制的城市總體規(guī)劃中，城市建設(shè)用地規(guī)模大都成倍甚至成數(shù)倍擴(kuò)大。
　　
　　二是小城鎮(zhèn)無序發(fā)展，遍地開花，造成大量土地浪費(fèi)，環(huán)境污染嚴(yán)重。
　　
　　三是盲目建設(shè)“大學(xué)城”、“科技園”等各類城、園、區(qū)，圈占了大量耕地及其他好地，加劇了規(guī)劃實(shí)施中的矛盾。最近有關(guān)部門對東、中、西部５個(gè)省的開發(fā)區(qū)進(jìn)行了調(diào)查。總的來看，國家級(jí)開發(fā)區(qū)是好的，省級(jí)以下開發(fā)區(qū)存在明顯問題，５省共有各類開發(fā)區(qū)１５５個(gè)，占地２７６３平方公里，實(shí)際開發(fā)面積僅為３０％，但有的地方仍提出擴(kuò)區(qū)要求。四是公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施也不同程度存在重復(fù)建設(shè)、占用大量農(nóng)地等問題。
　　
　　記者：在大家心目中，規(guī)劃就是權(quán)威。規(guī)劃也需要根據(jù)客觀形勢的發(fā)展加以修編，才能維護(hù)其權(quán)威。新一輪的規(guī)劃修編的試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)，試點(diǎn)的主要任務(wù)是什么？
　　
　　負(fù)責(zé)人：從２００２年４月份開始，我們在全國東、中、西部選擇了有代表性的１２個(gè)縣、市進(jìn)行試點(diǎn)，對規(guī)劃的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整充實(shí)，為明年部署新一輪修編探索思路。此次規(guī)劃修編試點(diǎn)，統(tǒng)一以２００１年為規(guī)劃基期，２０１５年為規(guī)劃期。整個(gè)試點(diǎn)工作將于２００３年６月結(jié)束。
　　
　　試點(diǎn)要總結(jié)上一輪規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，包括取得的成效、存在的問題及其原因。要充分肯定成績，同時(shí)不回避矛盾，并把重點(diǎn)放在如何解決這些矛盾和完善規(guī)劃上。
　　
　　記者：大家對規(guī)劃修編都很關(guān)注，特別是在新形勢下如何正確處理保護(hù)耕地與保障建設(shè)用地的關(guān)系。部里對這一問題有何考慮？
　　
　　負(fù)責(zé)人：有些地方希望通過規(guī)劃修編，降低耕地保有量，增加建設(shè)用地指標(biāo)。必須指出，這不是規(guī)劃修編的目的。規(guī)劃修編的宗旨就是如何更好地體現(xiàn)保護(hù)耕地的要求。保護(hù)耕地是法定的基本國策。江澤民同志在２００２年中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上指出，保護(hù)耕地是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。保護(hù)耕地作為規(guī)劃的重點(diǎn)和主線不能變。規(guī)劃修編必須堅(jiān)持保護(hù)耕地的總原則、總要求，認(rèn)真落實(shí)《土地管理法》確定的占用耕地補(bǔ)償制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度的要求，著重研究保護(hù)耕地和節(jié)約用地的方式、重點(diǎn)和措施。
　　
　　對建設(shè)用地的需求怎么辦？這在很大程度上只能通過現(xiàn)有建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整以及土地整理復(fù)墾來解決，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人多地少的地區(qū)越是如此。這個(gè)目標(biāo)不是紙上談兵，是完全可以實(shí)現(xiàn)的。讓我們以試點(diǎn)為例。上海市嘉定區(qū)在試點(diǎn)工作中，以土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，大力推進(jìn)“三個(gè)集中”。過去全區(qū)大小工業(yè)點(diǎn)４１２處，其中工業(yè)園區(qū)１９個(gè)，在試點(diǎn)修編中規(guī)劃為７個(gè)工業(yè)小區(qū)，每１００平方公里１個(gè)，嘉定區(qū)現(xiàn)有２９５８個(gè)居民點(diǎn)，戶均占地５４９平方米，規(guī)劃期內(nèi)要削減為３００多個(gè)。僅此一項(xiàng)，就可以集約土地２０多平方公里（相當(dāng)于３萬多畝土地）。
　　
　　記者：十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，國土資源面臨著資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，在新時(shí)期將更為突出。各地會(huì)不會(huì)出現(xiàn)新一輪的用地高潮？在規(guī)劃修編中，如何從宏觀上和戰(zhàn)略層面考慮和把握這個(gè)問題？
　　
　　負(fù)責(zé)人：十六大確立了“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)地位，“三個(gè)代表”的本質(zhì)是執(zhí)政為民，按照這一要求對規(guī)劃工作進(jìn)行新的定位，就是要使規(guī)劃真正成為維護(hù)國家和廣大群眾利益的工具，而不能成為少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)片面追求政績的工具。十六大對全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)行了部署，如走新型工業(yè)化道路、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、堅(jiān)持保護(hù)資源國策、搞好國土資源綜合整治，堅(jiān)持城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這為規(guī)劃工作指明了方向。
　　
　　具體到用地指標(biāo)上，要體現(xiàn)三個(gè)“從嚴(yán)控制”。一是從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。要在科學(xué)測算城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模，嚴(yán)格按現(xiàn)行國標(biāo)核定人均用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上確定，其中城鎮(zhèn)化水平和人口規(guī)模要從省的范圍入手進(jìn)行預(yù)測，要走內(nèi)涵與外延相結(jié)合、以內(nèi)涵為主的發(fā)展道路。二要嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量。建設(shè)用地總量擴(kuò)大既要與人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)生產(chǎn)力布局相適應(yīng)，又要反映產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)率提高的趨勢。三要重點(diǎn)控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和各類園區(qū)用地。省級(jí)各類園區(qū)用地規(guī)模原則上不能再擴(kuò)大，省級(jí)以下各級(jí)政府設(shè)立的各類園區(qū)，應(yīng)在認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)考慮，不得單設(shè)；在嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和各類園區(qū)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)和布局，大力推進(jìn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總規(guī)模不擴(kuò)大。
　　
　　記者：從一些試點(diǎn)單位的反映來看，規(guī)劃基數(shù)也是個(gè)問題。數(shù)字不準(zhǔn)的問題，在以往規(guī)劃中都有所反映。這次修編如何糾正？
　　
　　負(fù)責(zé)人：準(zhǔn)確的規(guī)劃基數(shù)是科學(xué)編制規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。規(guī)劃基數(shù)應(yīng)當(dāng)采用經(jīng)核實(shí)的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，并要與上一輪規(guī)劃相銜接。個(gè)別地方因特殊原因需調(diào)查更新數(shù)據(jù)的，要擬定科學(xué)的調(diào)整方案，并按程序報(bào)批，調(diào)查成果必須經(jīng)嚴(yán)格核查驗(yàn)收。對于違反法律和規(guī)劃的用地，要依法嚴(yán)肅處理。修編規(guī)劃中如要開展土地調(diào)查更新工作，一定要搞好與有關(guān)方面的分工協(xié)作。
　　
　　記者：有一個(gè)說法，規(guī)劃應(yīng)該自下而上，這樣能更符合實(shí)際。這種做法可行嗎？
　　
　　負(fù)責(zé)人：由下而上作規(guī)劃，過去嘗試過。這樣做的結(jié)果是，把各地規(guī)劃的結(jié)果加起來，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國的預(yù)測數(shù)，可見是行不通的。上一輪規(guī)劃的一個(gè)重要特點(diǎn)，是自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)控制。實(shí)踐證明，這一組織制度十分有效，克服了過去地方各級(jí)規(guī)劃各行其是，無法保證全國規(guī)劃目標(biāo)和原則貫徹實(shí)施的問題。規(guī)劃作為國家宏觀調(diào)控土地的手段，要堅(jiān)持自上而下、指標(biāo)控制與分區(qū)管制相結(jié)合的方法。對主要的規(guī)劃數(shù)，如耕地保有量、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、補(bǔ)充耕地指標(biāo)等，應(yīng)確定為強(qiáng)制指標(biāo)。要著重研究控制與反饋的方法和途徑，在廣泛收集資料、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)測算和充分論證；在自上而下分解指標(biāo)過程中，要充分聽取下級(jí)的反饋意見，使規(guī)劃指標(biāo)能夠切實(shí)反映地方土地資源條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。
　　
　　記者：我們在湖北黃岡看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖碑就豎在田間地頭，老百姓天天可以看到，這樣基本農(nóng)田保護(hù)力度就很大。公眾參與是不是保證規(guī)劃效果的好辦法？
　　
　　負(fù)責(zé)人：編制和實(shí)施規(guī)劃是全社會(huì)的事。要全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)，規(guī)劃工作要有新的觀念，需要?jiǎng)?chuàng)新，組織制度的創(chuàng)新是一個(gè)重要方面。在試點(diǎn)工作中，我們在探索一些制度的改革和創(chuàng)新，如規(guī)劃咨詢審議制度、民主決策制度、公眾參與制度。要積極探索公眾參與的方式和方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃方案在審定上報(bào)前須公示，報(bào)批材料中須附具村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見。可以說，規(guī)劃越民主、越公開，就越科學(xué)、越可行、越具操作性，其作用也越大。