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旅游規(guī)劃應(yīng)面向社區(qū)居民 來自城市規(guī)劃實踐的啟示

admin 2003-01-06 來源:景觀中國網(wǎng)
規(guī)劃是人們以思考為依據(jù),安排其行為的過程。從某種角度說,規(guī)劃工作是對現(xiàn)狀的調(diào)整和對未來的安排,是對利益的再分配,廣泛存在于人類活動和各種社會經(jīng)濟生活之中,如社會發(fā)展規(guī)
規(guī)劃是人們以思考為依據(jù),安排其行為的過程。從某種角度說,規(guī)劃工作是對現(xiàn)狀的調(diào)整和對未來的安排,是對利益的再分配,廣泛存在于人類活動和各種社會經(jīng)濟生活之中,如社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、水利規(guī)劃等等。各種不同內(nèi)容的規(guī)劃往往都會涉及到相關(guān)的利益群體,為了體現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的原則,就必須考慮到各個主體的需求,從而平衡不同群體之間的利益分配,保證規(guī)劃方案的順利實施以及規(guī)劃目標的真正實現(xiàn)。

我國城市規(guī)劃在這一方面的實踐為其他規(guī)劃提供了重要的啟示,開拓了嶄新的思路。城市規(guī)劃作為指導(dǎo)城市宏觀發(fā)展的政策性方案,要真正指導(dǎo)城市生活、社會經(jīng)濟的發(fā)展,就必須要考慮到各個群體的不同需要,在城市規(guī)模定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用地功能劃分等方面達到相對的平衡,因此諸如常住人口與外來人口、高收入階層與低收入階層、老年人口與壯年人口等不同類型群體的需求對于規(guī)劃工作的重要意義不言而喻。目前比較普遍的方法是通過各種咨詢方式聽取不同社會群體的意見,將有益的建議吸收到規(guī)劃方案中,使規(guī)劃更加全面、更加完善。大多數(shù)地區(qū)在城市規(guī)劃編制過程中采用了選取各方代表組成類似咨詢委員會的顧問機構(gòu)或規(guī)劃方案向社會征集意見等咨詢措施,例如深圳市城市規(guī)劃法定圖則的相關(guān)編制條例中就要求規(guī)劃工作必須配備編制委員會監(jiān)督機構(gòu),法定圖則方案必須經(jīng)過公開展示期,所征集的意見要經(jīng)過編制委員會討論,以利于規(guī)劃方案能夠廣泛地吸收公眾意見;東莞市為了讓廣大市民進一步了解城市的規(guī)劃建設(shè)動態(tài),廣泛征詢?nèi)罕娨庖姡瑢iT由城市規(guī)劃局主辦面向普通市民的城市規(guī)劃公眾咨詢展,方便市民通過各種渠道向規(guī)劃部門提出意見和建議,參與城市規(guī)劃;廣州市也將一系列城市規(guī)劃方案通過規(guī)劃在線網(wǎng)絡(luò)向廣大市民公開展示,以征求社會各界的意見和建議。

相對于城市居民群體而言,旅游區(qū)內(nèi)部或周邊的社區(qū)居民在旅游區(qū)的發(fā)展過程中所起的作用更為重要,空間的緊密性、資源的互動性使社區(qū)居民群體在旅游區(qū)發(fā)展建設(shè)的眾多方面都處于主體角色,由此產(chǎn)生了兩者之間的互動關(guān)系:一方面,旅游區(qū)的發(fā)展影響著社區(qū)居民的日常生活;另一方面,社區(qū)的良性發(fā)展同樣決定著旅游區(qū)的穩(wěn)定程度。在我國現(xiàn)有的旅游景區(qū)中,麗江古城的東巴居民、瀘沽湖畔的摩梭族人以及黃山腳下眾多村莊的村民,都是與旅游區(qū)距離最近的社區(qū)群體,空間上的緊密性使得社區(qū)居民成為與旅游區(qū)接觸最頻繁、聯(lián)系最緊密的對象,毫無疑問要受到旅游者游覽活動或旅游區(qū)建設(shè)拓展所引發(fā)的各種影響。同時,資源方面的互動又進一步強化了兩者的密切關(guān)系,許多旅游區(qū)的旅游資源都是由當?shù)鼐用駝?chuàng)造而成的,如閩南的客家土樓、桂林龍勝的龍脊梯田以及麗江、平遙的民居,都是當?shù)鼐用窠?jīng)過長期的勞動并結(jié)合實地條件的智慧結(jié)晶;另一方面,社區(qū)居民特有的類似摩梭族“走婚”、藏族“轉(zhuǎn)山”、傣族潑水節(jié)以及彝族火把節(jié)的生活習(xí)俗也是一種體現(xiàn)當?shù)厝宋奶厣穆糜钨Y源。

正如前面所分析的,社區(qū)居民與旅游區(qū)在各個方面都有著密切的相互作用,兩者之間完全是“一榮俱榮,一損皆損”的唇齒關(guān)系。無論從職能作用來分析,還是從利益相關(guān)來考慮,社區(qū)居民群體對旅游區(qū)的發(fā)展都起著重要、長遠的作用,九寨溝與藏民、瀘沽湖與摩梭人、皖南民居與古鎮(zhèn)村民以及麗江古城與東巴居民都是其中的典型代表。但目前在實際操作過程中,由于缺乏合理的機制和良性的管理,旅游發(fā)展也出現(xiàn)了明顯的問題,例如居民在自發(fā)經(jīng)營過程中違規(guī)操作、社區(qū)承擔(dān)過多的外部成本而對旅游發(fā)展產(chǎn)生抵觸行為、相關(guān)群體由于不同的利益取向產(chǎn)生眾多的矛盾沖突造成管理權(quán)威失靈等等,極大地阻礙了旅游區(qū)的正常運營。

以旅游區(qū)、旅游城市或旅游景點為規(guī)劃對象,通過現(xiàn)狀的評估及前景的預(yù)測對旅游發(fā)展提出具體的目標和策略的旅游規(guī)劃需要對存在和潛在的問題提出相應(yīng)的解決思路和措施。針對社區(qū)與旅游區(qū)的密切聯(lián)系以及已經(jīng)出現(xiàn)的問題,旅游規(guī)劃遵循可持續(xù)發(fā)展理論,注重結(jié)合社區(qū)居民的意愿,是實現(xiàn)旅游區(qū)與社區(qū)的同步前進和進一步增強旅游規(guī)劃的實際結(jié)合性、可操作性的有效途徑,也是充分發(fā)揮社區(qū)力量的積極性與創(chuàng)造性,保證景區(qū)持續(xù)發(fā)展的需要。“旅游規(guī)劃面向社區(qū)居民”在國外已經(jīng)是一個比較成熟的概念,對于社區(qū)力量的關(guān)注體現(xiàn)了“以人為本”的人文精神,例如理性的規(guī)劃使得美國西部的一個印第安人保護區(qū)在政府資金支持下逐步實現(xiàn)自我所有、自我經(jīng)營、自我管理并取得了良好的效果。我國現(xiàn)階段的旅游規(guī)劃應(yīng)該吸取城市規(guī)劃的有益經(jīng)驗,充分吸收相關(guān)群體的意見,在規(guī)劃方案中平衡各群體的意愿,著重考慮以下幾個方面:

1、規(guī)劃咨詢相對于城市規(guī)劃面對的城市群體的復(fù)雜性和大量性,旅游規(guī)劃面對的社區(qū)居民群體具有規(guī)模小、構(gòu)成簡單、群體單一的特點,因此在咨詢方式上可以采用社區(qū)訪談或抽樣調(diào)查的方式,規(guī)劃人員與社區(qū)居民進行直接的交流,互相交換各自的想法,共同協(xié)調(diào)規(guī)劃方案;另外通過展示規(guī)劃方案也能達到進一步交流意見的效果。濟南市的旅游規(guī)劃就采取了社區(qū)座談的調(diào)查方式聽取居民意見;汕頭市在城市旅游網(wǎng)和城市日報上進行了關(guān)于旅游規(guī)劃的公眾咨詢,對于規(guī)劃方案的確定都起到了良好的效果。

2、經(jīng)營管理利益分配是旅游區(qū)相關(guān)群體最為關(guān)注的焦點,旅游規(guī)劃在確定旅游區(qū)發(fā)展方式時必須要考慮外來經(jīng)營者、景區(qū)開發(fā)商、社區(qū)經(jīng)營者三個主要經(jīng)營群體的關(guān)系,平衡三者的利益,發(fā)揮社區(qū)居民在數(shù)量上的主體職能,在設(shè)計“硬”環(huán)境的同時注重營造“軟”環(huán)境,通過建立旅游區(qū)管理機制來實現(xiàn)社區(qū)居民參與經(jīng)營管理。這種機制可以通過社區(qū)會議、管理小組等方式來實現(xiàn),社區(qū)會議由全體居民參加,共同對社區(qū)事務(wù)進行決策;管理小組由全體居民推選人員,代表居民參與旅游區(qū)、社區(qū)的管理經(jīng)營活動,執(zhí)行全體居民的共同決議,維護社區(qū)的共同利益。

3、政府監(jiān)管由于社區(qū)居民自身素質(zhì)存在著一定的局限,面向社區(qū)居民的旅游規(guī)劃還應(yīng)明確政府部門的監(jiān)管職能,為旅游區(qū)的發(fā)展提供保障。需要強調(diào)的是,旅游規(guī)劃在確定政府監(jiān)管機制的同時,必須明確政府只是擔(dān)任行業(yè)監(jiān)管者的角色,主要從外圍進行必要的調(diào)控管理,不需過多干預(yù)社區(qū)居民共同決定的合理選擇,尤其在經(jīng)營活動中盡量減少“既是裁判員,又是運動員”的現(xiàn)象,避免與居民直接競爭。同時,政府部門應(yīng)作為中立方,積極調(diào)解不同居民群體之間的利益沖突。

應(yīng)該承認,限于社區(qū)公眾的發(fā)展觀念、知識水平、參與意識等方面的不足,旅游規(guī)劃在吸收居民參與的實際操作過程中還會遇到居民參與主動性不強;短期與長期、局部與整體的利益沖突;注重經(jīng)濟利益,忽視環(huán)境、社會利益的差異等問題的困擾,部分人士也因此對規(guī)劃的實際運作效果存有疑慮。實際上,一些景區(qū)自發(fā)形成的社區(qū)旅游發(fā)展成功經(jīng)驗已經(jīng)為旅游規(guī)劃如何有效地面向社區(qū)居民開辟了新的思路———在云南省瀘沽湖下落水村的旅游發(fā)展過程中,作為投資建設(shè)配套設(shè)施的政府部門通過旅游區(qū)門票收入獲取回報,并不干涉村寨內(nèi)部的各種經(jīng)營活動;而村寨通過設(shè)立若干集體經(jīng)營項目來保證整個社區(qū)的基本利益,同時放開其余服務(wù)項目由居民自主經(jīng)營,又維護了多勞多得的市場原則。有了基本利益的保障和調(diào)動,村寨也積極安排人員負責(zé)維持旅游區(qū)秩序,同時還在勞動力方面對維護公路、搶險等公益事業(yè)提供有力的支持,使得旅游活動井然有序,既保障了政府的投資效益,又促進了社區(qū)和旅游區(qū)的良性發(fā)展。

理論與現(xiàn)實都十分清楚地說明,未來的旅游規(guī)劃需要從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),有必要而且應(yīng)該積極地面向社區(qū)居民,客觀地評價社區(qū)與旅游區(qū)的關(guān)系,重視社區(qū)居民的能動性,尋求有效的途徑實現(xiàn)旅游發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的同步性和健康性。

廣東省旅游發(fā)展研究中心 文彤
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