堅(jiān)持走風(fēng)景名勝事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的道路

　　嚴(yán)格保護(hù)資源強(qiáng)化科學(xué)管理堅(jiān)持走風(fēng)景名勝事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的道路——紀(jì)念中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)二十周年

　　中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙寶江

　　今年11月8日，是國(guó)務(wù)院審定發(fā)布第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)20周年。正當(dāng)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)全面落實(shí)黨的十六大精神的時(shí)候，我們回顧我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)二十年來(lái)的發(fā)展歷程，總結(jié)風(fēng)景名勝區(qū)前進(jìn)道路上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，具有十分重要的意義。

　　我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的建立和發(fā)展，自始至終受到黨中央、國(guó)務(wù)院的重視和關(guān)懷。早在風(fēng)景名勝區(qū)建立之前的1978年，黨中央根據(jù)全國(guó)風(fēng)景區(qū)的狀況和存在的問題，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》（中共中央1978年13號(hào)文件），首次明確了由城市建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)管理風(fēng)景區(qū)事業(yè)，自此，國(guó)家建設(shè)部門開始將風(fēng)景區(qū)工作正式納入日常的管理工作。為了貫徹落實(shí)中共中央13號(hào)文件精神，貫徹好中央“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針，當(dāng)時(shí)的國(guó)家城建總局園林綠化局在局黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，于1979年4月在杭州召開了全國(guó)自然風(fēng)景區(qū)座談會(huì)，提出了《關(guān)于加強(qiáng)自然風(fēng)景區(qū)保護(hù)管理工作的意見》，出席座談會(huì)的有18個(gè)省、市、自治區(qū)的城建、園林部門和21個(gè)自然風(fēng)景區(qū)管理單位的代表，還有有關(guān)院校、部門的教授、專家和干部，共約70人。與會(huì)代表研究了當(dāng)前風(fēng)景區(qū)存在的問題，提出了建議和意見，具體研究討論了未來(lái)國(guó)家風(fēng)景區(qū)的管理、規(guī)劃以及體制建設(shè)等重要問題，與會(huì)的代表共同向全國(guó)發(fā)出呼吁，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)風(fēng)景資源的保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。會(huì)議還在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，確定了我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源管理的區(qū)劃名稱——“風(fēng)景名勝區(qū)”。

　　這次會(huì)議是我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展歷史上的一次重要的會(huì)議，為我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的建立做了必要的前期準(zhǔn)備，也為風(fēng)景名勝事業(yè)的發(fā)展打下了重要的基礎(chǔ)。會(huì)議之后，國(guó)家城建主管部門即開始著手我國(guó)第一批風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃工作。

　　1982年11月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于審定第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的請(qǐng)示的通知》（后簡(jiǎn)稱《通知》），審定批準(zhǔn)了我國(guó)首批44個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，這是我國(guó)有史以來(lái)第一個(gè)由中央政府發(fā)布的確立風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的重要?dú)v史性文件。《通知》的發(fā)布，不僅首次明確了我國(guó)的風(fēng)景名勝資源管理和保護(hù)的體制、形式和范圍，而且明確了在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)規(guī)劃的政策方針。《通知》在我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)初創(chuàng)階段起到了奠基作用，同時(shí)也對(duì)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了十分重要而深遠(yuǎn)的影響。《通知》發(fā)布以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)懷下，在國(guó)家建設(shè)主管部門和地方政府以及相關(guān)行業(yè)部門的大力支持下，全國(guó)各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的干部、職工經(jīng)過(guò)二十年來(lái)的不懈努力、艱苦創(chuàng)業(yè)，形成了目前具有巨大影響力和綜合實(shí)力的行業(yè)規(guī)模，為我國(guó)風(fēng)景資源事業(yè)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，開創(chuàng)了風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的嶄新局面。我國(guó)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)建立以來(lái)的短短的二十年間，在各方面取得了飛速的發(fā)展和舉世矚目的成就：1.建立了具有中國(guó)特色的風(fēng)景名勝區(qū)體系和管理機(jī)構(gòu)，初步完成了我國(guó)風(fēng)景名勝資源由松散管理向國(guó)家規(guī)范化管理的轉(zhuǎn)變。

　　20年來(lái)，各級(jí)建設(shè)主管部門和各級(jí)地方政府以及有關(guān)專家就我國(guó)風(fēng)景名勝資源環(huán)境、行政管理、規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)狀況等諸多方面開展了廣泛深入的調(diào)查研究，付出了艱辛的努力，做了大量的開拓性、基礎(chǔ)性工作。國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家建設(shè)主管部門的請(qǐng)示意見，先后審定批準(zhǔn)了四批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，使我國(guó)所有的省、自治區(qū)、直轄市均建立了數(shù)量不等的國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。截至目前，全國(guó)已建立風(fēng)景名勝區(qū)689個(gè)，其中國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)151個(gè)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)490個(gè)、市（縣）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)48個(gè)，總面積已經(jīng)占國(guó)土面積的1%以上。風(fēng)景名勝區(qū)集中了我國(guó)一大批最為珍貴的自然與文化遺產(chǎn)資源，并形成了在國(guó)內(nèi)外具有很大影響力的資源行業(yè)。

　　全國(guó)現(xiàn)已建立起國(guó)家、省、市（縣）三級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)體系和管理機(jī)構(gòu)，各省區(qū)在歷次機(jī)構(gòu)改革中都明確了建設(shè)主管部門對(duì)各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理。北京市、重慶市明確了園林局作為風(fēng)景名勝區(qū)主管部門并加強(qiáng)了行業(yè)管理工作。部分省、直轄市在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)壓縮的條件下，專門成立風(fēng)景園林處，具體負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)管理工作。各級(jí)風(fēng)景區(qū)根據(jù)各自的情況也成立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)風(fēng)景區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，這些機(jī)構(gòu)在風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃、管理和建設(shè)開發(fā)工作中發(fā)揮了重要的作用，使我國(guó)風(fēng)景名勝資源初步完成了由松散管理向國(guó)家規(guī)范化管理的轉(zhuǎn)變。

2.建立了國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的法規(guī)體系和一系列政策方針，初步完成了我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)由粗放管理向法制化、制度化管理的轉(zhuǎn)變。

　　為了依法管理風(fēng)景名勝區(qū)，繼國(guó)務(wù)院審批第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)之后，1985年6月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，在條例中明確指出，“風(fēng)景名勝區(qū)依法設(shè)立人民政府，全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)”，確立了我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的法律地位，同時(shí)進(jìn)一步明確了國(guó)家建設(shè)部門主管全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)工作，地方各級(jí)人民政府建設(shè)部門主管本地區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)工作。在風(fēng)景名勝事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家以及地方各級(jí)政府主管部門頒布的行政法規(guī)和政策，形成了風(fēng)景名勝區(qū)目前條件下法律體系的基本架構(gòu)。目前，有遼寧、山東、四川、湖南、陜西、福建、江蘇、浙江、重慶、廣東、廣西、云南等省、自治區(qū)、直轄市人大先后批準(zhǔn)通過(guò)了風(fēng)景名勝區(qū)管理法規(guī)；貴州、江西、新疆、湖北、云南、浙江、青島等省、市、自治區(qū)的人民政府以政府令的形式發(fā)布實(shí)施了風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理辦法，各省級(jí)地方政府頒布風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)的占全國(guó)省區(qū)的77%以上。這些法規(guī)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的復(fù)雜歷史條件下，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)和旅游服務(wù)等發(fā)揮了重要的規(guī)范指導(dǎo)作用；對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。

　　二十年來(lái)，在對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的依法保護(hù)、規(guī)劃和管理的過(guò)程中，國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)如《城市規(guī)劃法》、《文物保護(hù)法》、《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等也發(fā)揮了重要的作用。此外，在逐步完善風(fēng)景名勝區(qū)的法律法規(guī)的同時(shí)，國(guó)家建設(shè)主管部門根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的不同階段出現(xiàn)的問題，及時(shí)制定了《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》、《國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》等涉及風(fēng)景區(qū)管理、規(guī)劃、保護(hù)和建設(shè)的專項(xiàng)政策法規(guī)。強(qiáng)化了對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理，有力地規(guī)范了各級(jí)風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)以及開發(fā)行為。

　　3.建立了國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和規(guī)劃?rùn)C(jī)制，初步完成了我國(guó)風(fēng)景資源由清潔保護(hù)向科學(xué)規(guī)劃和系統(tǒng)保護(hù)的轉(zhuǎn)變。

　　國(guó)家對(duì)加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃工作十分重視。二十多年來(lái)，隨著風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家建設(shè)主管部門重點(diǎn)加強(qiáng)了風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃管理工作，先后制定了風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃審批制度和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范等專項(xiàng)技術(shù)性法規(guī)，風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃對(duì)風(fēng)景資源的保護(hù)，對(duì)風(fēng)景區(qū)合理開發(fā)利用起到了重要的作用。1998年國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確了建設(shè)部對(duì)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)及其規(guī)劃的審查報(bào)批和保護(hù)監(jiān)督的職能。我國(guó)第一至第三批的119個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)中通過(guò)審批的總體規(guī)劃已有80余個(gè)，省級(jí)風(fēng)景區(qū)也部分完成了總體規(guī)劃的編制；一些風(fēng)景區(qū)還根據(jù)建設(shè)的需要配套編制了詳細(xì)規(guī)劃；從總體上看，全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制體系和國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃評(píng)審和審批機(jī)制已經(jīng)基本形成。近年來(lái)，部分省區(qū)建設(shè)主管部門還根據(jù)自身的區(qū)域特點(diǎn)，從整體上突出區(qū)域的共性和內(nèi)在關(guān)系，充分考慮未來(lái)時(shí)期區(qū)域范圍風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展與戰(zhàn)略性問題，發(fā)揮政府的總體綜合和宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，對(duì)省域范圍提出了規(guī)劃布局和總體控制的規(guī)范性要求。各級(jí)風(fēng)景區(qū)的管理部門都能夠重視對(duì)風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，全國(guó)大多數(shù)風(fēng)景區(qū)作到依據(jù)總體規(guī)劃劃定風(fēng)景區(qū)界線，明確各級(jí)保護(hù)范圍，并制定了相應(yīng)的保護(hù)措施。部分省級(jí)建設(shè)主管部門積極探索規(guī)劃建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行了風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)選址審批書制度和建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)報(bào)批制度，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全程序監(jiān)管。

　　我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理部門在積極展開資源保護(hù)方面的探索性或基礎(chǔ)性工作，注重風(fēng)景區(qū)生物多樣性和文化多樣性的研究，結(jié)合總體規(guī)劃進(jìn)行資源與環(huán)境狀況的調(diào)查研究，逐步改進(jìn)和提高風(fēng)景資源與環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)的手段，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的植被狀況比過(guò)去有很大的提高。不僅保護(hù)了國(guó)家風(fēng)景名勝資源，也保護(hù)和改善了當(dāng)?shù)氐穆糜魏蜕瞽h(huán)境。為了有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和風(fēng)景名勝資源，遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，迎接入世后旅游經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，部分風(fēng)景名勝區(qū)還率先導(dǎo)入國(guó)際通行的ISO14000環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)際成熟的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)脕?lái)我用、自我約束、持續(xù)改進(jìn)，并取得了良好的環(huán)境績(jī)效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。這一舉措說(shuō)明我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)如何利用國(guó)際環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)方面正在逐步地成熟。

　　4.以風(fēng)景名勝區(qū)為載體，帶動(dòng)和活躍了區(qū)域經(jīng)濟(jì)，為國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

　　我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)過(guò)二十年來(lái)的開發(fā)建設(shè)，逐步建設(shè)起了一大批基礎(chǔ)設(shè)施和接待服務(wù)設(shè)施，極大地改善了公眾的旅游環(huán)境，擴(kuò)大了旅游接待規(guī)模，風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也日趨顯著。風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立，尤其是國(guó)家和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立，促進(jìn)了政府和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資金投入，景區(qū)內(nèi)外交通、通訊、電力等設(shè)施有了較大改善，解決了大批社會(huì)勞動(dòng)力和待業(yè)人員的就業(yè)問題，拉動(dòng)了包括賓館餐飲、文化娛樂、交通運(yùn)輸、園林綠化、建筑與工程、廣告宣傳、環(huán)境技術(shù)、商業(yè)貿(mào)易以及工藝紀(jì)念品開發(fā)生產(chǎn)等旅游服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了重大作用和深刻影響。一些風(fēng)景名勝區(qū)所在市（縣）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來(lái)是經(jīng)濟(jì)落后的窮困山區(qū)，自設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)后，短短的幾年便形成了一個(gè)繁華的城鎮(zhèn)，有的甚至建設(shè)了國(guó)際機(jī)場(chǎng)、火車站和現(xiàn)代通訊設(shè)施。目前，國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的人均財(cái)政收入均高于周邊地區(qū)，有的風(fēng)景區(qū)居本省區(qū)的前列。各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)不僅成為帶動(dòng)國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要因素，而且在帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)地區(qū)旅游村鎮(zhèn)建設(shè)、促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民致富、解決社會(huì)勞動(dòng)力就業(yè)等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。

　　5.滿足了公眾的精神文化需求，為提高公眾的文化和道德素質(zhì)、促進(jìn)我國(guó)精神文明建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)不僅滿足了人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求，還結(jié)合自身的資源條件，積極開展以宏揚(yáng)民族文化、普及自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)知識(shí)、愛國(guó)主義教育為中心內(nèi)容的精神文明建設(shè)活動(dòng)，提高了廣大公眾的環(huán)境意識(shí)和道德情操。為了進(jìn)一步推動(dòng)風(fēng)景名勝區(qū)的整體水平和精神文明建設(shè)，近年來(lái)，建設(shè)部先后制定了《風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)》、《風(fēng)景名勝區(qū)安全管理標(biāo)準(zhǔn)》和《文明風(fēng)景名勝區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合開展創(chuàng)建“國(guó)家文明風(fēng)景名勝區(qū)”等活動(dòng)，加大了各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的綜合治理力度，推進(jìn)了風(fēng)景名勝區(qū)管理制度化、規(guī)范化，一批風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)入了國(guó)家或省級(jí)先進(jìn)行列，黃山風(fēng)景名勝區(qū)獲得了聯(lián)合國(guó)教科文組織1999年度國(guó)際保護(hù)管理文化景觀獎(jiǎng)。

　　二十年來(lái)，風(fēng)景名勝區(qū)作為對(duì)外開放的重要窗口，一方面向世界展示了我國(guó)的壯麗河山和悠久燦爛的民族文化，一方面也向世界展示了我國(guó)政府保護(hù)風(fēng)景名勝這一特殊國(guó)家資源的成就。自1996年起，建設(shè)部還會(huì)同有關(guān)部門先后7次向聯(lián)合國(guó)教科文組織申報(bào)列入《世界遺產(chǎn)名錄》項(xiàng)目。一批重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)如泰山、黃山、峨眉山―樂山、武夷山、廬山、武陵源、九寨溝、黃龍、青城山－都江堰等被批準(zhǔn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》。與此同時(shí)，在履行《世界自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》、《生物多樣性保護(hù)公約》、《濕地保護(hù)公約》等國(guó)際活動(dòng)中，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)也扮演著重要角色。風(fēng)景名勝區(qū)從無(wú)到有、從滿足內(nèi)需到走向世界，擴(kuò)大了我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)在全社會(huì)的影響，提高了我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)在國(guó)際上的地位，也為我國(guó)在國(guó)際上樹立了良好的形象。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的建立，是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，也是我國(guó)社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。

　　我們?cè)诨仡欉^(guò)去成就的同時(shí)，也應(yīng)該看到我們風(fēng)景名勝區(qū)工作仍存在不少的問題。我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)發(fā)展的總體水平仍然處在初級(jí)階段，風(fēng)景名勝區(qū)既是有史以來(lái)發(fā)展最快，也是變化最大的時(shí)期。受轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)與經(jīng)濟(jì)諸多因素的影響，我國(guó)部分自然與文化遺產(chǎn)資源正面臨著各種形式的破壞。近年來(lái)，全國(guó)各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，包括部分風(fēng)景區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的不同部門、企業(yè)或利益集團(tuán)，在核心保護(hù)范圍內(nèi)的盲目開發(fā)、錯(cuò)位開發(fā)、超量開發(fā)的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，屢禁不止；風(fēng)景區(qū)內(nèi)旅游服務(wù)設(shè)施泛濫，常住人口的迅速膨脹，構(gòu)成對(duì)景區(qū)生態(tài)環(huán)境的巨大壓力，使風(fēng)景區(qū)城市化、人工化、商業(yè)化情況日益嚴(yán)重。一些風(fēng)景區(qū)的人文景觀出現(xiàn)異化，自然景觀出現(xiàn)退化，嚴(yán)重地影響了自然與文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，也直接影響我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的社會(huì)形象。導(dǎo)致風(fēng)景資源破壞的原因除了受地方利益、部門利益和短期利益的驅(qū)動(dòng)之外，其主要原因是：風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順、機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂；與相關(guān)部門的職能界定不清，政出多門、重復(fù)行政；風(fēng)景區(qū)未形成適應(yīng)性、可操作性的法律法規(guī)體系，仍缺乏風(fēng)景區(qū)行業(yè)適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)規(guī)范法規(guī)以及與法律法規(guī)相配套政規(guī)章制度；一些規(guī)律部門法律意識(shí)淡漠，對(duì)于現(xiàn)行的風(fēng)景名勝區(qū)法律法規(guī)執(zhí)行不力、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。

　　建設(shè)部2000年12月在廣州召開的《全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)工作會(huì)議》以來(lái)，在各級(jí)政府有關(guān)部門的重視和大力支持下，通過(guò)全國(guó)建設(shè)系統(tǒng)以及風(fēng)景名勝行業(yè)廣大干部員工的積極努力，全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的總體形勢(shì)正趨于好轉(zhuǎn)。各級(jí)建設(shè)主管部門認(rèn)真履行國(guó)務(wù)院賦予的主管風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理職能，積極貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與管理的一系列方針、政策和法規(guī)，在推動(dòng)國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)，不斷強(qiáng)化對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)范化、科學(xué)化管理，從多方面采取了積極的保護(hù)性措施，使我國(guó)珍貴的自然與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)狀況有了不同程度的改善。

　　剛剛勝利閉幕的黨的第十六次全國(guó)代表大會(huì)，是我們黨在開始實(shí)施社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略部署的新形勢(shì)下召開的一次十分重要的歷史性會(huì)議。江澤民主席在報(bào)告中提出我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一是：可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。我們要緊密結(jié)合貫徹落實(shí)黨的第十六次全國(guó)代表大會(huì)精神，認(rèn)真總結(jié)二十年來(lái)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的工作和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)階段的新的歷史時(shí)期，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)的新形勢(shì)、新情況，需要我們?cè)陲L(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展上有新思路，需要我們集中精力解決好關(guān)系我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。當(dāng)前，全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)正面臨大好的形勢(shì)：

　　風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)不斷受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注和重視。改革開放以來(lái)，我國(guó)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)取得了顯著的成效，廣大公眾不僅僅在風(fēng)景名勝區(qū)游覽、休憩或進(jìn)行科學(xué)文化活動(dòng)，而且風(fēng)景資源的保護(hù)意識(shí)有很大的提高。我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，引起了全社會(huì)廣泛的前所未有的關(guān)注，近年來(lái)發(fā)生在部分風(fēng)景名勝區(qū)的資源遭受破壞的事件或現(xiàn)象，往往都是由于廣大公眾、新聞媒體、專家學(xué)者的積極有力的監(jiān)督，而被曝光并得到及時(shí)查處的。正因?yàn)槲覀兊淖匀慌c文化遺產(chǎn)資源被置于越來(lái)越廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下，一些破壞自然文化遺產(chǎn)的完整性、改變遺產(chǎn)地的性質(zhì)、損害國(guó)家和公眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的錯(cuò)誤行為，受到了不同程度的遏制。

　　黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作高度重視，特別是近年來(lái)，為了加強(qiáng)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的管理、規(guī)劃和保護(hù)工作，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)）文件；國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次過(guò)問風(fēng)景名勝區(qū)資源遭受破壞的問題并做出了重要批示。溫家寶副總理在1999年12月召開的全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則，把風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、建設(shè)和管理好。搞好風(fēng)景名勝區(qū)工作，前提是規(guī)劃，核心是保護(hù)，關(guān)鍵在管理。今年以來(lái)，江澤民主席明確指示：發(fā)展旅游業(yè)要有兩個(gè)前提，一個(gè)是提高經(jīng)營(yíng)管理水平，一個(gè)是保護(hù)生態(tài)，在這個(gè)基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展。對(duì)于當(dāng)前全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)公眾反映強(qiáng)烈并有影響問題，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志還反復(fù)做出明確的指示，今年3月，朱镕基總理在旅游局等六個(gè)部門匯報(bào)上批示：現(xiàn)在只搞旅游開發(fā)區(qū)建設(shè)，不顧生態(tài)環(huán)境破壞問題已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重了，搞的不好要把老本吃掉了。朱總理在中央人口資源環(huán)境座談會(huì)上指出：“有些地方旅游開發(fā)中任意破壞自然景觀和人文景觀。”此外，朱總理還在建設(shè)部《關(guān)于報(bào)送對(duì)黃山有關(guān)問題的情況的函》上批示，要重視黃山的規(guī)劃和保護(hù)。今年8月，朱總理在一份關(guān)于風(fēng)景區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)情況的調(diào)查報(bào)告上批示，要下決心整頓拆除，重新
規(guī)劃，重整山河，旅游業(yè)才有真正的前途。溫家寶副總理在今年8月8日《互聯(lián)網(wǎng)信息擇要》“有人在換著角度‘吃’泰山”報(bào)道上批示，對(duì)開山采石應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃和管理，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)明令禁止，山體、植被破壞，難以恢復(fù)，所付的代價(jià)甚多，教訓(xùn)極其深刻。除此之外，對(duì)中央電視臺(tái)、新華社等媒體報(bào)道的黃山、泰山、武陵源、衡山、黃龍、貢嘎山等風(fēng)景名勝區(qū)有關(guān)保護(hù)問題，朱镕基總理、李嵐清、錢其琛、溫家寶副總理等國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次做出指示。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)我們建設(shè)主管部門資源管理工作的關(guān)心和重視，也是對(duì)我們進(jìn)一步搞好風(fēng)景名勝區(qū)工作的強(qiáng)有力地支持。

　　我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。去年底，我國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)的成員，這標(biāo)志我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)融入國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面開放格局已經(jīng)形成，也標(biāo)志我國(guó)以更加積極的姿態(tài)迎接挑戰(zhàn)，進(jìn)一步推動(dòng)全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對(duì)外開放的決心。加入WTO不僅對(duì)我國(guó)的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，而且也對(duì)我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)產(chǎn)生直接而重要的影響，使我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源管理和保護(hù)的責(zé)任更加繁重。我們黨的十六提出了“全面建設(shè)小康社會(huì)”的奮斗目標(biāo)，在未來(lái)時(shí)期，我國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程將進(jìn)一步加速，城鄉(xiāng)居民的生活水平將不斷提高，國(guó)內(nèi)外游客對(duì)風(fēng)景名勝資源的需求也將不斷提高。這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。我們應(yīng)充分利用入世后國(guó)際旅游服務(wù)貿(mào)易帶來(lái)的投資服務(wù)、信息技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和客源市場(chǎng)等方面的機(jī)遇，認(rèn)真研究新形勢(shì)下風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的特點(diǎn)和我們肩負(fù)的責(zé)任，充分利用WTO的有關(guān)“游戲”規(guī)則，認(rèn)真研究入世后市場(chǎng)化和擴(kuò)大開放條件下政府宏觀調(diào)控的新思路、新措施。客觀全面地分析入世之后所面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，以此為契機(jī)深化風(fēng)景名勝區(qū)改革，研究對(duì)策、審慎應(yīng)對(duì)，變壓力為動(dòng)力，使我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)的要求。

　　我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)已經(jīng)具備較為堅(jiān)實(shí)和完善的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)全國(guó)建設(shè)系統(tǒng)以及廣大風(fēng)景名勝行業(yè)二十年來(lái)的不懈努力，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)制已經(jīng)基本建立，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯的改善，綜合實(shí)力有了很大的提高。經(jīng)過(guò)二十年來(lái)極其艱苦和復(fù)雜環(huán)境的鍛煉，我們各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)不僅擁有一大批具有一定專業(yè)素質(zhì)并忠誠(chéng)風(fēng)景名勝業(yè)的管理干部和職工隊(duì)伍，而且還擁有一大批不同學(xué)科的富有經(jīng)驗(yàn)的專家隊(duì)伍和老干部、老同志。這些都是我們風(fēng)景名勝事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)極為寶貴的財(cái)富，也是我們?cè)谛滦蝿?shì)下發(fā)展我國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)最大的有利條件。

　　當(dāng)前，風(fēng)景名勝區(qū)存在諸多的矛盾和問題，一些矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織，其中最主要的是兩種矛盾。首先是快速發(fā)展的國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)與風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)制弱化、法制滯后的矛盾，其次是自然與文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)與市場(chǎng)化開發(fā)的矛盾。這二種矛盾嚴(yán)重地制約了風(fēng)景資源的管理和保護(hù)，很大程度地阻礙了我們風(fēng)景名勝事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我們要正視當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)存在的問題，要充分認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性和緊迫性，同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到這些問題，是改革開放進(jìn)程中必然出現(xiàn)的問題，而且大多是長(zhǎng)期積淀的深層次問題，涉及的部門和領(lǐng)域較多，具有一定的復(fù)雜性。如何化解矛盾、因勢(shì)利導(dǎo)，變被動(dòng)為主動(dòng)，是我們面臨的無(wú)可回避的課題。為此，我就一些主要問題談幾點(diǎn)想法：

　　1.準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)風(fēng)景資源性質(zhì)，提高風(fēng)景資源保護(hù)和管理意識(shí)。

　　我國(guó)是有著五千多年文明歷史的國(guó)度，燦爛的山水風(fēng)景文化是華夏文明史的重要組成部分，同時(shí)，我國(guó)豐富獨(dú)特的自然景觀也在世界自然遺產(chǎn)中占有崇高的地位。風(fēng)景資源既匯集了我們祖先創(chuàng)造的歷史文化瑰寶，又凝結(jié)了大自然天工造化的山水景觀精粹，正如溫家寶同志所指出：“風(fēng)景名勝區(qū)集中了大量珍貴的自然和文化遺產(chǎn)，是自然史和文化史的天然博物館。鑒于風(fēng)景資源本體的不可再生性、學(xué)科的綜合性、區(qū)域的整體性和廣泛的社會(huì)性，因此，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)是綜合性的以自然與文化遺產(chǎn)資源為主體的國(guó)家資源管理事業(yè)，風(fēng)景資源屬國(guó)家資源。如何準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)風(fēng)景資源性質(zhì)，科學(xué)地把握風(fēng)景資源工作的特點(diǎn)，探索和研究風(fēng)景資源工作的規(guī)律和發(fā)展方向，是當(dāng)前全國(guó)風(fēng)景名勝行業(yè)首先解決的基礎(chǔ)性問題。我們需要正本清源、更新觀念，從風(fēng)景資源工作的性質(zhì)和特點(diǎn)出發(fā)，充分尊重風(fēng)景資源科學(xué)，充分尊重風(fēng)景資源管理的規(guī)律，進(jìn)一步深化資源管理機(jī)制的改革，盡快擺脫目前資源管理的被動(dòng)局面。

　　目前，我國(guó)風(fēng)景名勝資源的開發(fā)形式，尤其在生態(tài)敏感的核心保護(hù)區(qū)范圍的開發(fā)，仍然習(xí)慣使用或側(cè)重“硬開發(fā)”模式，即在開發(fā)形式上以直接的上檔次的商品化規(guī)模化建設(shè)為主，在開發(fā)手段上以資本投入為主，在開發(fā)主體上以政府行為為主。這種開放模式以人的消費(fèi)需求為前提，將人的價(jià)值規(guī)律凌駕于風(fēng)景資源的自然生態(tài)規(guī)律之上，忽視了對(duì)風(fēng)景資源的社會(huì)、科學(xué)、教育以及生態(tài)環(huán)境價(jià)值和效益的開發(fā)利用，把獲取經(jīng)濟(jì)效益作為開發(fā)風(fēng)景資源的唯一目標(biāo)。作為風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)，應(yīng)該準(zhǔn)確把握風(fēng)景資源的開發(fā)尺度，嚴(yán)格遵照有關(guān)法律法規(guī)，本著對(duì)歷史、對(duì)國(guó)家、對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的精神，遏制錯(cuò)位的“硬開發(fā)”趨勢(shì)，積極倡導(dǎo)并尊重自然科學(xué)規(guī)律的“軟開發(fā)”，高度重視對(duì)風(fēng)景區(qū)生態(tài)、歷史、文化、科學(xué)、教育以及綜合社會(huì)價(jià)值的開發(fā)，高度重視風(fēng)景資源“軟開發(fā)”的實(shí)踐與研究工作。

　　2.理順體制、政企分開是風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的必由之路。

　　我國(guó)的國(guó)家風(fēng)景名勝資源所有權(quán)是通過(guò)各級(jí)地方政府或風(fēng)景名勝區(qū)政府機(jī)構(gòu)的行政管理加以體現(xiàn)的，風(fēng)景名勝資源的支配權(quán)和收益權(quán)分屬各級(jí)地方政府部門。目前，地方利益、部門利益以及其他相關(guān)方利益往往交織在一起，在風(fēng)景區(qū)內(nèi)的多頭管理、不同程度的地方干預(yù)或插手風(fēng)景區(qū)管理的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于政出多門，重復(fù)行政，嚴(yán)重地加大了風(fēng)景區(qū)一線管理部門的行政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，“弱化”了政府主管部門的管理，分散了政府職能部門的監(jiān)督力度，降低了政府部門的管理效率，致使風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃無(wú)法有效地貫徹執(zhí)行。風(fēng)景名勝區(qū)存在的管理體制不順的問題，已經(jīng)成為長(zhǎng)期困擾景區(qū)管理和保護(hù)工作的重癥、頑癥，必須痛下決心盡快解決。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)并落實(shí)江澤民同志在十六大報(bào)告提出的“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫和多重多頭執(zhí)法等問題。我們應(yīng)抓住加入WTO的契機(jī)，促使一些政府部門逐步從微觀的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中退出來(lái)，適時(shí)改變習(xí)慣參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法，真正使政府管理部門由原來(lái)的控制者、參與者、操作者的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行政策法規(guī)的指導(dǎo)者、國(guó)家風(fēng)景資源的管理者和保護(hù)者、風(fēng)景區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者和監(jiān)督者。長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)缺乏國(guó)家計(jì)劃發(fā)展資金和地方財(cái)政的支持，風(fēng)景名勝區(qū)既承擔(dān)日常繁重的管理和保護(hù)工作，還要完成地方“經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收”指標(biāo)，管理部門實(shí)質(zhì)上肩負(fù)著政府行政、企業(yè)經(jīng)營(yíng)雙重職責(zé)。鑒于這一現(xiàn)實(shí)狀況和歷史原因，要按照“政企分開”的原則，政府管理部門從風(fēng)景區(qū)的所有旅游服務(wù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中退出來(lái)，還有待于相關(guān)法規(guī)的完善和國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)，也需要出臺(tái)相應(yīng)的政策和與之相配套的措施。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這一改革不是一蹴而就的過(guò)程，而是階段性的不斷改革、逐步完善的過(guò)程。

　　3.加快法制建設(shè)進(jìn)程，使風(fēng)景名勝區(qū)切實(shí)做到有法可依、依法管理。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的法律和法規(guī)是政府主管部門管理指導(dǎo)風(fēng)景區(qū)工作的基本手段，是保護(hù)我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源的重要武器。風(fēng)景區(qū)的法制建設(shè)涉及理順管理體制、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施力度和能否有效地保護(hù)風(fēng)景資源，
還涉及國(guó)家、地方、公眾等方方面面的權(quán)益和利益，對(duì)處理和化解當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)存在的各種矛盾具有十分重要的意義。我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下法制建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，加大對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)法制建設(shè)問題的解決力度，盡快健全并完善風(fēng)景區(qū)的法律法規(guī)，使我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)在良好的法制化條件下穩(wěn)定、健康的發(fā)展。

　　隨著國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)文化事業(yè)的不斷發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)在管理狀況、資源條件以及建設(shè)開發(fā)等方面發(fā)生了巨大的變化，自身的總體情況以及所處的市場(chǎng)環(huán)境都與風(fēng)景區(qū)建立初期有很大的不同。風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)目前面臨與世界貿(mào)易組織一系列相關(guān)法律規(guī)則內(nèi)容相適應(yīng)，與快速發(fā)展的國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)和體制改革相適應(yīng)的問題，法制化建設(shè)相對(duì)滯后的矛盾十分突出，形勢(shì)也更為嚴(yán)峻和緊迫。我們應(yīng)抓緊對(duì)現(xiàn)行的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》進(jìn)行補(bǔ)充完善，并抓緊《條例》的“轉(zhuǎn)正”工作。在逐步完善風(fēng)景名勝區(qū)的法律法規(guī)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與法律法規(guī)相配套的建章立制工作，完善風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃審批制度、責(zé)任追究制度等有關(guān)行政規(guī)章制度，積極健全包括風(fēng)景資源與環(huán)境監(jiān)測(cè)、風(fēng)景資源價(jià)值評(píng)估等各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，逐步建立風(fēng)景區(qū)行業(yè)適行的標(biāo)準(zhǔn)體系，使風(fēng)景區(qū)的各個(gè)管理環(huán)節(jié)真正做到有法可依、有章可循。在風(fēng)景名勝事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家以及各級(jí)政府主管部門頒布的行政法規(guī)和政策，形成風(fēng)景名勝區(qū)目前條件下現(xiàn)行法律體系的基本架構(gòu)。這些法規(guī)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的社會(huì)歷史條件下，在風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)和旅游服務(wù)等方面發(fā)揮了重要的規(guī)范指導(dǎo)作用；在國(guó)家新的專項(xiàng)法規(guī)尚沒有出臺(tái)之前，仍將對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。

　　4.強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃管理，提高對(duì)規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)水平。

　　做好風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃，是搞好風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理的依據(jù)和手段，是一切開發(fā)利用建設(shè)的基礎(chǔ)，是處理好保護(hù)與利用關(guān)系的重要途徑。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國(guó)發(fā)［2002］13號(hào)）文件的有關(guān)精神，認(rèn)真貫徹今年召開的《全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)工作會(huì)議》精神。要強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，嚴(yán)格風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的編制、調(diào)整和審批程序，要科學(xué)合理地編制規(guī)劃，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量；要按照國(guó)家頒布實(shí)施的《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制規(guī)范和辦法》來(lái)進(jìn)行規(guī)劃；規(guī)劃編制中要明確規(guī)定強(qiáng)制性內(nèi)容；要切實(shí)糾正普遍存在的重景區(qū)、輕城鎮(zhèn)的現(xiàn)象；明確和落實(shí)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃必須規(guī)定強(qiáng)制性的規(guī)劃條款，任何單位都不得擅自調(diào)整已經(jīng)批準(zhǔn)的強(qiáng)制性規(guī)劃內(nèi)容。

　　目前，部分在風(fēng)景區(qū)核心保護(hù)范圍的違法違規(guī)建設(shè)泛濫的原因，一方面是地方政府部門受短期利益和部門利益的驅(qū)動(dòng)，違反總體規(guī)劃開發(fā)建設(shè)，事件大多涉及地方政府的一些權(quán)利部門；部分地方主管部門為了部門利益，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；面對(duì)各種形式的干預(yù)，放棄審批原則，使國(guó)家的自然與文化遺產(chǎn)資源正遭受不應(yīng)有的損害。另一方面是由于我們相當(dāng)多的總體規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)，部分總體規(guī)劃缺乏科學(xué)性，規(guī)劃水平偏低造成的。為此，我們要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的技術(shù)和規(guī)范的指導(dǎo)，嚴(yán)把總體規(guī)劃的質(zhì)量關(guān)。當(dāng)前，各國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃修編工作正在加緊進(jìn)行，景區(qū)管理部門要充分認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性和緊迫性，同時(shí)要充分考慮修編之后總體規(guī)劃的指導(dǎo)性、科學(xué)性、前瞻性、現(xiàn)實(shí)性和可操作性；明確在保護(hù)的前提下發(fā)展區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)的原則，如期的高質(zhì)量完成總體規(guī)劃的修編，使修編之后的總體規(guī)劃經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。

　　最近，部分地方建設(shè)主管部門從本區(qū)域宏觀的規(guī)劃管理出發(fā)，突出區(qū)域的共性和內(nèi)在關(guān)系，充分考慮未來(lái)時(shí)期區(qū)域范圍風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展與戰(zhàn)略性問題，充分利用本省域、區(qū)域的風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)風(fēng)貌以及人文景觀資源的特點(diǎn)，結(jié)合地區(qū)旅游市場(chǎng)發(fā)育、運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)律，正在著手編制省域風(fēng)景名勝區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃，這將發(fā)揮政府的總體綜合和宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，對(duì)省域、區(qū)域范圍提出規(guī)劃布局和總體控制的規(guī)范性要求，增加政府規(guī)劃管理的調(diào)控和保障手段，這一具有戰(zhàn)略思維的做法值得推廣。

　　5.培養(yǎng)和建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化的風(fēng)景名勝區(qū)管理干部隊(duì)伍。

　　目前，風(fēng)景名勝區(qū)的資源與環(huán)境保護(hù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)不健全，風(fēng)景名勝區(qū)的管理干部調(diào)動(dòng)比較頻繁，從事風(fēng)景資源管理和保護(hù)的專業(yè)干部、技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏，一線干部隊(duì)伍的學(xué)識(shí)水平和專業(yè)素質(zhì)不適應(yīng)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的需要。風(fēng)景名勝區(qū)管理和保護(hù)方面存在的諸多問題，從根本上講，也與干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)有關(guān)。多年來(lái)，我們?nèi)狈?duì)各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理干部的系統(tǒng)培訓(xùn)，缺乏風(fēng)景資源的研究機(jī)構(gòu)，許多風(fēng)景名勝區(qū)管理干部和一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)同志，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)和風(fēng)景名勝資源的性質(zhì)、地位、作用和價(jià)值取向研究不夠、認(rèn)識(shí)不足，尤其對(duì)風(fēng)景區(qū)人文資源和自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)觀念淡薄，用管理經(jīng)濟(jì)或管理旅游的方式來(lái)管理風(fēng)景資源，在資源管理的指導(dǎo)思想上存在誤區(qū)。為了解決這一問題，我們要加大對(duì)現(xiàn)有一線管理干部的培訓(xùn)工作，采取多種形式、多種專業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，根據(jù)近年來(lái)各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)出現(xiàn)的問題，應(yīng)該把風(fēng)景區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為培訓(xùn)的重點(diǎn)，在主要領(lǐng)導(dǎo)干部中又要把市和地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為培訓(xùn)的重點(diǎn)，以此增強(qiáng)地方?jīng)Q策部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的資源保護(hù)意識(shí)。我們要明確建立自己的風(fēng)景學(xué)科體系，充分調(diào)動(dòng)、整合涉及風(fēng)景科學(xué)的多方面的科技人力資源，加強(qiáng)與科研部門和重點(diǎn)院校科研人員的廣泛合作。我們要從風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略角度出發(fā)，注重風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的后備人才的培養(yǎng),有必要加強(qiáng)與教育部門和重點(diǎn)院校的聯(lián)系，根據(jù)需要建立風(fēng)景名勝的學(xué)科專業(yè)，進(jìn)而促進(jìn)科研、教學(xué)更好地服務(wù)于風(fēng)景資源的管理與保護(hù)工作。

　　我們正處在我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的重要時(shí)期，我們要以高度的社會(huì)責(zé)任感和歷史使命感來(lái)搞好我們的風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)。我們要結(jié)合當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)實(shí)，全面貫徹“三個(gè)代表”要求，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是的思想路線，大力發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)、勇于創(chuàng)新的精神，創(chuàng)造性地完成好風(fēng)景名勝區(qū)的各項(xiàng)工作。我們要對(duì)當(dāng)前風(fēng)景資源工作的艱巨性和復(fù)雜性有足夠的思想準(zhǔn)備。認(rèn)真研究入世后市場(chǎng)化和擴(kuò)大開放條件下政府宏觀調(diào)控的新思路、新措施，對(duì)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的法制化建設(shè)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)以及規(guī)劃、管理中出現(xiàn)的一系列新情況、新問題進(jìn)行深入的探討；妥善處理保護(hù)與利用的關(guān)系，努力化解當(dāng)前圍繞風(fēng)景名勝區(qū)改革和發(fā)展出現(xiàn)的各種矛盾。我們用二十年的時(shí)間，基本建立了中國(guó)特色的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)制，我們有理由相信，再用二十年的時(shí)間，在黨中
央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)全國(guó)各級(jí)建設(shè)主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)的團(tuán)結(jié)奮斗，一定會(huì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)奮斗目標(biāo)。