突破政區局限 杭州曲線“東擴”3000畝

　　杭州市政府繞過行政渠道，通過市場交易方式順利拿到了鄰市嘉興3000畝土地的行政管理和開發權

　　12月1日，杭州市政府和海寧市政府簽署協議，杭州市政府以6萬元／畝的價格購買鄰居海寧市（嘉興市下屬縣級市）一塊3000畝土地的使用權。同時，杭州市政府還取得這塊土地的部分行政權利。

　　在這塊轉讓的3000畝地外圍，還有大約4萬畝同樣的荒地，都是圍墾錢塘江而來的。根據協議，今后在這3000畝土地上，除了企業的稅收仍舊歸海寧之外，土地拍賣所得的財政收入都將歸杭州所有。在這塊土地上，從建設規劃到派出所到計劃生育工作，都將由杭州市政府決定和管理。雙方已經達成默契：涉及行政管理方面的文件今后將由杭州起草，海寧只負責無條件地蓋章同意。

　　今后，隨著杭州市政府在這塊土地上規劃出企業和住宅，會有大批杭州人來此工作和生活，同時到來的還有來自杭州的公安、工商等政府工作人員。

　　杭州和海寧都從這筆交易中各自得到了好處。杭州方面，可以彌補自己經濟開發區的土地不足。這塊土塊緊貼著杭州三大開發區之一的下沙經濟開發區，開發區內正在建設一個全國最大的大學城，東芝公司最大的筆記本電腦生產基地也已經落戶其中。但隨著項目增多，經濟開發區土地日益匱乏，購得地這塊土地可以稍微緩解開發區即將出現的土地短缺。對于海寧，通過把這3000畝土地交由杭州建設，可望帶動周圍4萬畝土地升值，而以往，這只是一塊用來傾倒垃圾的廢地。

　　當年杭州沿著錢塘江圍墾時，因為海寧出了人力和物力，所以在圍墾成功以后將其中的一部分土地劃撥給了海寧。而海寧得到這塊地以后，一直就無法好好利用，因為這里離市中心太遠，根本沒辦法融入海寧的城市規劃中，只有一些化工企業和農業企業愿意出很低的價錢取得地塊的使用權。

　　在海寧和杭州談判的一年中，這3000畝之外的土地的市場價格已經從原先的3萬元一畝上漲到了6萬，地價的上漲直接導致海寧打算修改這個地區的規劃，決定不再以低價把土地交給污染嚴重的化工企業使用。而這也正是杭州市政府買地所要間接達到的另一個目的。

　　施水祥，杭州市下沙經濟開發區國土資源管理局局長，告訴本報記者：“我們在土地轉讓的協議中，也要求他們保證，修改原先在這3000畝土地周邊建化工企業的規劃。我們這里建的都是大學校園和對環境要求很高的電子等高科技工業園區，如果海寧在我們旁邊建化工園地，就會給我們的環境造成很大的影響，但如果我們不買他們的地，光跟他們講道理，他們不一定會理我們，因為他們要靠發展化工企業取得稅收，這觸動了他們的利益，問題就很難解決。而現在，通過把他們的地買過來，我們能夠讓他們這塊地升值，他們自然就不愿意再搞重度污染的企業了，問題就迎刃而解了。”

　　施水祥局長曾是一家國有企業的經理，顯然很懂得在政府間談判中利用市場技巧。

　　水到渠成的交易

　　杭州和海寧的這次土地轉讓交易是一個重大的政策性突破，但促成雙方交易的最大原因卻是純粹的經濟利益驅動，而沒有任何為了改革而改革的抽象精神。

　　據說在一年前，杭州市政府的一位副市長就提出，解決下沙工業園區土地不足的問題，應該利用鄰居市這塊荒廢的土地，而不是打地塊非常緊張的城區主意。

　　但是，杭州市向海寧市提出的第一個方案幾乎當場就被拒絕了。在這個方案中，杭州試圖說服海寧，由杭州給一定補償，讓后者通過行政渠道把土地徹底劃撥給杭州。

　　除了不愿放棄稅收外，海寧拒絕杭州方案的另一個理由是擔心無法通過行政審批。“我們只是縣級市，即便我們同意這個方案，也還須報到上一級的嘉興市，這一關就未必能夠通過，因為這畢竟是無償劃撥，是在沒有任何好處的情況下拿走我們自己的東西。”海寧市的一位政府官員事后告訴下沙的官員。

　　杭州也意識到通過行政操作，不僅需要海寧市的上級嘉興市批準，還要提交到浙江省乃至國務院，程序復雜，結果難以預料，最終放棄了這個方案。

　　兩個地方政府于是最后商量出了一種完全市場化的交易方式。這不僅是最經濟快捷的方式，而且法律風險不大：在現有法律法規之下，地方政府有權利把土地的使用權進行有償出讓；既然能夠出讓給企業，也就能夠出讓給另一個地方政府。

　　繼續“送”地給杭州？

　　在向杭州賣出3000畝土地之后，雖然周邊的土地價格從年初的每畝3萬漲到了每畝6萬，但海寧已經停止了向外出售土地。海寧是在等待一個更加實惠的價格。

　　在杭州所購的3000畝土地上，必然要出現與下沙經濟開發區目前項目差不多的高教園區或者高新技術園區，下沙經濟開發區的大量工作人員和教師都會在附近買房，而在海寧這些園區附近規劃房產項目的前景看好。這樣一來，海寧每畝地拍賣的價格至少會達到七八十萬，海寧由此將可大大增加財政收入。

　　此外，海寧市政府認為，即使不開發房產，也會有不少企業看中下沙經濟開發區的工業積聚效應來到海寧選擇便宜的地塊投資設廠。

　　但實際操作可能并不會這么簡單，障礙就在于在海寧生活的杭州人能否一切便利。

　　即將隨學校遷到下沙大學城工作的浙江工程學院的陳雪敏老師就不是很看好這種住房：“雖然這種房子可能離學校很近，但那畢竟不是杭州，買那房子就是住到杭州外面去了，晚上我要是想給同事家里打電話豈不是要算長途？雖然近在咫尺，但還是不方便啊。”

　　正準備在下沙開發區買一塊地創業的馬必龍先生也提出了自己的疑慮：“到下沙開發區，是看中這里的環境好，開發區特事特辦，效率高。而到了海寧，雖然地價便宜，政府環境可能沒這么好。”

　　下沙開發區國土資源管理局局長施水祥說，“杭州的消費者在海寧買房后，不僅打長途電話的問題需要解決，還有暫住證問題，他們的小孩子讀書也按照學區劃分的話，就得去海寧的農村小學……這些問題不解決，這個地塊的增值就很難實現。”

　　要打消到海寧購房者和投資者的疑慮，杭州市自有打算。

　　施水祥對此顯然是胸有成竹。他笑著說，“海寧會請求杭州把電話線鋪過去，把派出所派過去……為了吸引企業到海寧去買地，海寧甚至也會希望把我們開發區的辦公室也設過去，也就是說把更多土地上的行政權力‘送’給我們。但我們不一定肯要他的這些行政權力，那時候就會跟他們談，怎樣分配土地增值帶來的利益。也就是說，他們不僅要把這些土地上的行政權送給杭州，還要貼錢給我們。”

　　可以預料，海寧賣給杭州的這3000畝土地很可能只是一個開頭。幾年之后，海寧或許會如施水祥所說，主動要求把更多的土地“送”給杭州。而只要下沙經濟開發區的發展規模一直在壯大，這種“蠶食”就一直會進行下去，最終有可能導致杭州與海寧的行政區域劃分發生一個驚人的巨變。

　　更耐人尋味的是，在這種一步步擴大的市政府間的土地交易中，最終得到的是多贏局面：出售土地的政府通過拍賣剩余增值的土地獲得了更多的財政收入；買土地的政府得到了低價的土地；購房的消費者得到便宜的住房；在當地落戶的企業也獲得了更低價格的土地，從而降低了成本……正是由于有關交易的各主體都從中得到了實惠，這種跨行政區域劃分的土地交易繼續擴大是必然的。

　　審視杭州的版圖，可以發現這個城市的外環線有一段已經在屬于鄰居紹興市的土地上通過。據悉，杭州市政府是應紹興市政府的“請求”，才“侵犯”了后者的領地。記者在采訪中還獲知，杭州周邊城市有一些房產開發商和地方政府也都在積極做工作，希望把他們的土地“送”給杭州。

　　在地價相差很大的發達城市與周邊的小城市之間，杭州的這一做法和經驗已經成了一種經濟而必然的選擇。這一現象在長三角地區上海、杭州、寧波、蘇州等幾個中心城市的邊緣也已經非常突出。

　　俯視長三角地區，我們發現在更大范圍內都有著這一現象的滋生土壤：這個地區幾大經濟開發區幾乎都建在城市的郊區，城郊的地理位置必然就會涉及到與其他城市相接壤的地帶，如上海的金山石化開發區就接壤浙江嘉興的平湖市、杭州的蕭山區緊臨著紹興…… 隨著大城市地價的暴漲，經濟開發區向周邊城市尋求低價土地是必然走勢，而經濟開發區周邊的小城市想把自己的地理優勢轉化為實際利益，就必須在規劃上和周邊大城市接軌，因此只能將部分行政職能轉交給大城市以便于操作。無形中，行政權力的轉移就實現了。

　　隨著經濟發展的此消彼長，行政區劃的重大突破或許將從杭州與海寧間類似的這一樁樁微小的土地買賣開始：土地或許將不再按照行政命令在各個行政區劃進行分配，而是按照市場的需求在各個行政區劃之間進行合理的重新配置。這是雙方的經濟利益使然，經濟的互動正在沖擊著靜止的行政格局。