深圳制定國內首個地方規劃標準

《深圳市城市規劃標準與準則》在不同時期，都以科學的理念，全面指導了深圳的城市規劃建設工作。（資料照片） 深圳商報記者 姜志強 攝

《深標》的修訂過程始終貫穿一條主線，即城市管理朝著更加精細化的方向發展。（資料照片）　　深圳商報記者 姜志強 攝

《深標》的不斷修訂和豐富，極大地推動了深圳城市建設工作逐步走上標準化的良性發展道路。（資料照片） 深圳商報記者 姜志強 攝

　　１９９０年，深圳首創國內地方規劃標準，《深圳市城市規劃標準與準則》（以下簡稱《深標》）開始試行。這是中國第一個指令性地方規劃標準，對上世紀９０年代深圳的城市建設起到了重大作用。

　　此后，隨著城市建設的快速發展，《深標》在１９９７年和２００４年先后經過兩次校準和修訂，其內容不斷擴充，結構不斷清晰，體系不斷完善，覆蓋面日益廣泛，形成了一部具有深圳地方特色的綜合性的規劃標準體系。在不同的時期，《深標》都以其科學的理念、先進的標準、超前的水平，全面指導了深圳的城市規劃建設工作。其修訂過程始終貫穿一根主線，即城市管理朝著更加精細化的方向發展，不斷提高居民的居住、工作和生活質量。

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　　１９９０版《深標》：城市建設規范化管理的先行者

　　《深圳市城市規劃標準與準則》是指導深圳市城市規劃編制、管理和建設的地方性技術標準。依據《深圳市城市規劃條例》第３章第１２條的規定：“市政府制定深圳市城市規劃標準與準則，作為城市規劃編制和規劃管理的主要技術依據。”《深標》適用于全市范圍內三層次五階段的規劃編制及規劃行政管理工作，是規范和指引規劃建設行為的重要技術性依據。在深圳市行政區范圍內，從事城市規劃編制和管理、工程設計和建設開發活動，均應執行《深標》制定的標準與準則。它既是政府部門、設計單位和開發商共同遵守的行為規范，也是完善城市功能、提升市民生活環境質量的可靠保障。

　　專家表示，無論是在中國的城市規劃領域，還是對于深圳的城市發展來說，１９９０年出臺的《深圳市城市規劃標準與準則》都具有劃時代的歷史意義。

　　特區成立之后的上世紀８０年代，深圳是一個出口加工區，工業用地、居住用地和公共設施用地的用地標準等一系列問題急需要得到解決。但是，當時，深圳乃至國內在這一方面并無一個規范的標準，１９９０年，國家層面上還只有一個用地標準，城市規劃編制更多依靠的還是技術人員的一些經驗。在深圳，當時也沒有專業的規劃設計機構，只有中國城市規劃院在深圳的派駐機構，城市規劃中對用地具體指標的界定沒有標準。深圳作為一個出口加工區，其自身管理急切需要一個城市規劃的標準與規范。

　　在此背景下，為了適應改革開放和土地有償使用的需要，深圳借鑒香港規劃經驗，于１９８９年制定了１９９０版《深標》并于１９９０年試行，使得規劃標準“從無到有”，首創了國內地方規劃標準。在此之前，國內城市規劃一直使用參考性的“居住區定額”，可以說１９９０版《深標》是中國首個指令性地方規劃標準，對上世紀９０年代深圳的城市建設起了關鍵性的指導作用。

　　在當時的規劃體系架構中，將《深標》與《深圳市發展策略》并列在深圳城市規劃圖則體系的第一階段。《深標》作為編制、審批各階段的規劃圖則的依據，以實現發展策略的要求。《深標》的主要任務被確定為：“提供用地和設施的標準”，并對《深標》在各規劃階段的作用分別做了更詳細的界定：“在發展策略階段，可用于確定城市規劃區中各類主要用地的人均指標和總用地面積；在次區域規劃階段，可作為粗略分配各類用地的依據；在分區規劃到詳細藍圖階段，主要用于指導各類用地的劃分和配置公共設施。”

　　規劃專家表示，創新和探索性地制定國內第一個規劃標準和準則，深圳起到了先行先試的表率作用。不過，在特區需要一個通用性的規范和依據的背景下，當時的新標很簡單，僅僅只是滿足深圳自己的需要，其內容也都是城市規劃體系中最核心和最根本性的東西。

　　《深標》１９９０年試行版主要包括三章內容：總則、用地和公共設施。總則說明了編制《深標》試行版的目的、作用、適用范圍、解釋權，以及與國家、省相關法規、規范的關系。第二章用地分為７節，主要就城市（鎮）、建設用地分類、城市建設主要用地比例和標準、工業用地、居住用地、道路廣場用地、配建停車場、綠地等標準進行了規定。第三章公共設施將公共設施分為市、區、居住區和居住小區四級，并針對教育、醫療衛生、行政管理、公安消防、郵電銀行、市政公用、商業服務等類型設施的配套建設標準做了規定。

　　在具體技術細節上，這一版《深標》借鑒了香港的一些先進方法和標準，比如用地分類上，香港的文體衛設施用地區分得很清楚，而內地直到現在還沒有嚴格區分。可以說，這是１９９０版深標一個技術上的亮點。

　　有關人士表示，１９９０版《深標》的特點是以實用為主，操作性強，解決特區急需解決的生活、生產問題。另一方面，盡管這一版《深標》表述簡單，但它對城市規劃中的一些核心問題進行了明確。它的出臺，十分具體地指導了深圳城市規劃的編制和管理。上世紀９０年代時，深圳的土地管理以劃撥為主，土地劃撥之后怎么建，政府無法管理，沒有標準可依，也沒有規范程序和標準。但是，有了《深標》之后，深圳的城市建設便有了一個規范和準則，整個城市建設開始進入規范化管理時代。 

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　　１９９７版《深標》：地方性規劃技術“法典”的雛形

　　上世紀９０年代，特區發展開始加速，城市建設如火如荼，建設用地極度擴張，整個城市格局已經拉開，深圳不再只是一個出口加工區，而是一個快速發展的城市。從城市發展的角度上，深圳急需對規劃的技術標準的內容進行大量擴充，并使用地管理更加精細化。

　　１９９６年，《深圳市城市總體規劃（１９９６－２０１０）》編制完成。根據該規劃確定的城市定位、發展目標和具體安排，結合城市發展水平和發展要求，市規劃國土部門組織對１９９０版《深標》進行了修訂，在內容和深度上進行較大的擴充和修改，形成了１９９７版《深標》，于１９９７年３月由市政府以“深圳市地方標準”（標準號為ＳＺＢ０１－９７）的形式正式頒布。

　　１９９７版《深標》受到了國內同行的高度評價和肯定，是我國第一個正式頒布的地方性規劃標準，并獲得了建設部科技進步三等獎。

　　《深標》１９９７版一共分為１４章，不僅其章節內容在１９９０試行版的基礎上進行了很大程度的擴充，還對章節結構進行了適當調整。其中，新增７章全新的內容，即城市規劃體系，建筑間距、退讓、限高與公共開放空間，舊區改建，村莊建設，市政工程，環境衛生，城市防災等。對于１９９０試行版中已涉及的內容，結構整合后調整為：第３章城市用地主要規定用地分類和主要建設用地比例和標準；第４章居住用地、第７章工業、倉儲用地分別針對用地布局準則、用地標準、配套設施標準進行了規定；道路和交通公用設施主要涉及城市道路技術指標以及為滿足人行、自形成和汽車交通的道路、交通設施的技術要求；第１１章對城市綠地進行了分類，并針對不同類型綠地的規劃設計規范提出了具體指標要求。

　　一位資深規劃專家表示，“１９９７版深標的最大特點是，它以已經具備地方性規劃技術‘法典’雛形。” 

　　對比于１９９０版深標，深標１９９７版具有七大亮點。

　　一、創新地首次明確了城市規劃的基本體系并沿用至今。我國的城市規劃體系分為三個層次，即總體規劃、分區規劃、詳細規劃。而在１９９７年版的《深標》里，深圳將城市規劃體系確立為五個層次，即全市總體規劃、次區域規劃、分區規劃、法定圖則、詳細藍圖。 

　　二、在全國率先建立完善法定圖則編制審批過程，確定了法定圖則制度為核心的城市規劃體系。法定圖則涉及每一個地段的用地性質，是一個詳細的，可實施的規劃。１９９７版《深標》規定，法定圖則應對法定分區內地塊的土地利用性質、開發強度、配套設施的布置等進行規定。

　　法定圖則初步實現了城市規劃的法制化、公開化，其運作后取得了明顯成效，規劃編制和管理規范化程度迅速提高，社會影響力也越來越大。法定圖則制度確立以來的十年多里，深圳法定圖則編制工作由原來的特區內向特區外有序推進，目前已經基本覆蓋特區內、東部濱海地區和寶安、龍崗兩區重點建設地區，為城市的發展和特區內外一體化做出了重大貢獻。

　　三、首次提出建筑間距退讓。這一點對于規劃保障公共利益，營造城市風貌，有著重要的意義。

　　四、首次將村莊建設納入《深標》。有關人士表示，在之前人們關注的目光僅是特區內，１９９７版深標則將考慮的范圍擴大到整個城市，使村莊的建設具備了參考依據，走在了全國的前列。

　　五、首次將舊區改建納入《深標》。１９９７年時，人們對特區建設寄予厚望，希望城市空間布局有新觀念和新思路，這也意味著城市的舊區改造需要有針對性和規范標準。而舊區改建納入１９９７年《深標》，標志著深圳將按照高標準和新要求來對舊區進行改造，對深圳的城市發展具有著深遠的影響。

　　六、市政工程方面增加了相當部分的內容，這在國內是十分超前的。

　　七、在《深標》中首次提出城市防災，此舉也走在國內前列。２００４版的《深標》更發展到綜合防災和減災，城市防災體系日漸成熟并科學規范。

　　１９９７版《深標》內容進行較大的擴充，體現了地方標準與國家標準的銜接，也一定程度上反映了深圳作為改革開放前沿地區市場經濟超前發展的現實需要。作為規劃設計的行業標準，１９９７版《深標》為深圳“城市規劃、設計和管理活動”提供了覆蓋面較為全面的技術依據，極大地推動了深圳城市建設工作逐步走上標準化、規范化的良性發展道路，在城市發展中發揮了重要的作用。 

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　　２００４版《深標》：首次構建大特區規劃標準

　　進入２１世紀之后，市委按照中央和廣東省委的要求，明確提出了“以提高國際競爭力為核心，努力建設中國特色、中國風格、中國氣派的國際化城市”發展目標。著眼于建設國際化城市的目標，要求進一步完善城市功能，提升生活環境質量，改善公共服務和基礎設施條件，要求深圳以更高的標準進行城市規劃和建設。

　　同時，為適應城市發展空間的戰略性拓展和特區內外一體化發展，要求以建設國際化城市的統一規劃建設標準指導特區外的開發建設。深圳作為改革開放的試驗區和體制創新的基地，要加快發展、率先發展和協調發展，在全面建設小康社會中更好發揮排頭兵的作用，需要在國家標準的基礎上進一步提高規劃建設標準。在此背景下，與時俱進地修訂《深標》就具有極其重要的意義。

　　中國加入ＷＴＯ后，對城市規劃法制化、規范化提出了更高要求。國家對一系列與城市規劃相關的技術規范進行了修訂，《深標》作為地方性標準，必須與修訂過的國家強制性規范保持一致。同時，深圳市近年來在教育、文化、衛生、民政等方面也推行了一系列行業改革，《深標》作為全社會共同遵守的行為規范準則，必須與其他的行業規范標準相協調。

　　在此背景下，２００１年初，《深標》１９９７版的修訂工作啟動，直至２００４年４月頒布新版《深標》，整個修訂工作歷時三年。

　　在編制程序和方法上，深標的修訂日益走向完善和科學。１９９７版《深標》的修訂經過了前期調研、專家研討與評議、公眾展示與意見咨詢、部門意見征詢等四個階段。根據新時期要求以及適度超前的理念，《深標》１９９７版的修訂工作秉持先進性、剛性與彈性相結合、可操作性和綜合性等原則開展，主要突出了七大思路：一、統一特區內外規劃標準；二、進一步控制建筑密度和開發強度；三、提高公共設施配套標準；四、強化建設生態型城市的目標，保證綠化用地指標；五、提高道路建設標準和停車標準；六、優化城市用地分類與標準；七、增加關于城市地下空間利用的規劃設計準則與標準。

　　２００４年版《深標》包括四個部分共１９章：第一章為總則，第一部分為城市用地，包括城市用地分類與標準、居住用地、公共設施、工業用地、倉儲用地和城市綠地共６章；第二部分為城市設計與建筑控制，包括城市設計控制原則、居住建筑控制要求、非居住建筑控制要求和城市地下空間利用共４章；第三部分為道路交通與市政工程設施，包括交通設施、給水工程、排水工程、電力工程、通信工程、燃氣工程６章，第四部分為其他設施，包括環境衛生和城市綜合防災與減災２章。

　　有關人士表示，該版《深標》條文的內容基本涵蓋了與城市規劃編制和管理相關的各方面，表述簡練、規范和準確，可以作為指導城市規劃工作的一個較全面的“法典”，在國內規劃界也是一個創新。

　　專家認為，２００４版《深標》實現了規劃理念的跨越，在八個方面做到了創新和突破。

　　一、首次統一特區內外規劃標準，提升城市整體建設水平。當時，在深圳特區內已初步建成現代化城區的同時，特區外仍呈現“城市形態與農村形態”相混雜的局面。這種被專家稱為城市建設“二元化現象”，突出表現在特區內外在各項公共服務設施和市政設施建設水平上存在很大差距，尤其在體現生活服務質量的醫療衛生、生活用水等方面的差異非常明顯。這種“二元”結構嚴重阻礙了特區內某些城市功能的向外轉移，使得深圳在特區內土地儲備日益緊張的形勢下，城市發展空間出現了結構性的短缺，嚴重影響了新興產業的發展和區域競爭力的提高。

　　１９９７版《深標》為適應當時的發展條件，曾為特區內外的規劃建設制定了兩套不同的標準體系，與１９９７版《深標》相比，２００４版《深標》體現了特區內外一體化發展的規劃思路，統一全市規劃標準，把建設國際化城市作為特區內外的共同目標。主要體現在：在內容結構上，取消了《村莊建設》章節；在用地分類方面，取消了村莊建設用地類別；在人均建設用地、公共配套設施、綠化、交通、市政設施建設標準方面，均做到特區內外規劃標準的統一。這些修改的根本目的就是力促“二元”現象的消亡。

　　二、優化城市用地分類標準。在保留１９９７版《深標》中１１大類用地框架基礎上，２００４版《深標》協調“城市用地分類”和國土資源部于２００１年８月頒布的《全國土地利用分類》兩個標準，建立全市統一的用地分類體系。同時，適應深圳特區內、外一體化協調發展的要求，將原村莊建設用地統一納入城市用地范疇按照土地的使用性質分類。保留１１大類用地的基本框架，細化公益性用地分類，粗分商業經營性用地，相應地調整了中、小類用地。

　　三、提高公共設施配套標準。為滿足日益豐富和不斷提高的居民生活需求，順應文化、體育、教育、衛生、社區管理等行業體制改革的形勢，提高公共設施建設水平。２００４版《深標》以人口規模為主導，兼顧市、區的行政區劃，建立市、區、居住地區、居住區和居住小區五級體系公共設施標準體系，以“居住地區”（１０－１５萬人）級取代１９９７版《深標》中的“街道或鎮級”；適應文化、教育、衛生、社區管理等行業體制改革的要求和居民生活的需要，提高并細化了相關標準。例如，在教育設施方面，增加了寄宿制高中、九年一貫制學校的規劃標準，且普通中學、小學的人均用地指標和建筑面積指標均有提高。社區配套設施方面增加了社區服務中心、社區體育活動場地、社區警務室等。環衛設施方面增加了再生資源回收站。

　　四、提高道路建設和停車標準。近年來，由于我市居民的機動化出行水平逐年提高，小汽車交通的迅速增長導致路網車速全面下降，城市交通形勢極為嚴峻。為了解決交通壓力，２００４版《深標》建立了高速公路、快速路、主干路、次干路和支路五層次道路體系，并進一步提高了城市道路網密度和道路面積率指標，同時提高各類建筑物的停車位配置標準。

　　此外，就住宅停車位配建標準來看，基本可由俗稱的“兩戶一位”，提高到“一戶一位”以上。除此之外，還對各類學校、醫院、公園以及其他公共場所配建停車位指標進行了相應的提高。 

　　五、完善優化市政基礎設施標準。針對近年來新出現的市政設施類型以及適應市政基礎設施建設專業化、現代化、市場化的需要，完善優化了有關標準。建立與城市用地分類和建筑類型相聯系的負荷預測指標體系，提高規劃編制管理的科學性和可操作性。適當調低污水處理場、排水水泵站、變電站等占地面積，體現了集約用地的思想。

　　六、提高全市綠化標準。２００４版《深標》統一了特區內外標準，將全市綠地率由４０％提高到４５％，進一步提高了醫院、學校、高新區等單位附屬綠地的規劃標準。同時，豐富了城市綠地類型，補充了郊野公園、森林公園和風景區規劃準則。

　　七、控制住宅開發強度。為控制建筑密度和高層住宅開發強度，給居民提供一個良好的生活居住環境，引導住宅建設向規模化和高標準發展，２００４版《深標》降低高層住宅容積率控制指標，并要求限制零散用地的開發，其中面積小于３０００平方米的零散用地不應單獨用于居住用地開發。在住宅間距控制方面，２００４版《深標》嚴格執行國家強制標準（大寒日日照３小時、舊區不低于１小時），且綜合考慮日照、采光、通風、消防、防災、管線埋設和視覺衛生等要求。

　　八、增加城市地下空間利用的規定。隨著我市地鐵等地下工程建設的發展，對地下空間的利用要求日益顯現。２００４版《深標》在全國首創了將地下空間利用納入規劃的標準與準則范疇之列，并特意增加了《城市地下空間利用》內容。深標提出：“適應城市發展目標，在保護和合理利用資源的前提下，重視綜合開發、分層開發以及地下環境條件的改善；強調公共優先、綜合規劃；近期以淺層空間利用、與地鐵相關的地下開發為重點。”在未來的城市發展中，地下空間的開發利用將會有廣闊的前景，而修訂后的《深標》在地下空間利用上制定的標準與準則，充分體現了地下空間利用和人防的結合、資源共享，以及人性化要求的使用原則。 

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　　新一輪《深標》修訂：探索城市發展轉型新模式

　　《深標》２００４版施行６年來，為深圳的城市建設和規劃管理作出了積極貢獻。隨著我市社會經濟發展與城市建設進入一個新的階段，城市發展條件和模式等發生了一系列變化，對規劃編制和管理工作提出了新要求，急需通過《深標》來指引和規范具體工作的開展。在此背景下，新一輪《深標》的修訂工作近期被提上了議事日程。

　　市規劃部門有關人士表示，新一輪的《深標》修訂是積極探索在緊約束條件下城市發展新模式的需要。《深標》２００４版所體現的城市建設思路重點是高標準建設“國際化城市”，規劃指標具有先進性超前性。但是，面對我市日益嚴峻的資源匱乏的局面和尖銳的人口與資源、環境的矛盾，需要城市規劃從土地利用模式、能源供給、環境保護、產業發展及空間布局、人口等方面給予規范和指引，以順應新的城市發展思路并有效緩解矛盾。

　　同時，新時期也需要積極探索落實城市建設新技術和新理念。面對用地緊缺的困局，深圳城市規劃積極倡導實行集約節約用地、低碳生態城市建設、低沖擊模式等城市建設的新技術和新理念，將對規劃建設的一系列標準和指標產生影響。

　　深圳的社會經濟發展進入了全面提升的新階段，提升規劃編制和管理精細化水平是對《深標》修訂工作提出的一項重要要求。《深標》內容是否全面、合理與細致，直接影響到規劃編制和管理工作的科學性、合理性和公平性。此外，規劃國土委的成立將對規劃與土地管理模式進行深度整合，也將對作為建設用地管理技術依據的《深標》產生一定的影響。

　　規劃專家表示，面對緊約束困局不斷調整城市發展模式、提升精細化管理水平的背景下，重點針對規劃建設和管理的相關思路的調整與細化，對《深標》的內容進行增補和修訂，提高《深標》的創新性，為城市規劃、建設和管理提供切實可行的技術依據，以切實突出和體現城市規劃的綜合、統籌、先導和主導作用，維護城市社會經濟的和諧、健康、有序發展，將成為新一輪《深標》相當規模修訂的重要目標。