誰有權賣桂林山水?建設部過問當地政府

　　風景名勝資源屬國家所有，必須依法保護。各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區土地。

　　——引自國務院《關于加強風景名勝區保護管理工作的通知》

　　追訪

　　-本報記者李罡

　　4月16日，一則四川新希望集團要花10億元購買桂林山水的消息，引起了社會各界的廣泛關注。該消息的主要內容是：今年1月，新希望集團董事長劉永好，與陽朔縣政府簽訂了漓江支流——八公里遇龍河及遇龍河畔303畝土地50年經營權的框架協議。新希望集團計劃在這303畝的土地上開發旅游房地產，建小別墅出售或出租。還計劃建一座豪華國際會議中心，一座供中外情侶舉辦婚禮的教堂，一個中國最大的露天古典音樂廣場。經過與陽朔縣政府兩年的艱辛談判，新希望集團還簽下了桂林山水中最著名的月亮山風景區以及榕樹公園、美女梳妝、駱駝過江等一批最好景點50年的租賃協議。新希望集團將花10億元投資重新“包裝”桂林山水。一時間，“國內首富劉永好10億元‘買斷’桂林山水”、“桂林山水中最優美的景點將全部納入新希望帳下”等等“媒體語言”不脛而走，讓人大有“甲天下”桂林山水就要改成劉氏天下之感。而10億元“買斷”桂林山水的合法性卻沒有人探究。一直追蹤采訪此事的本報記者于上周末獲悉：國家建設部已對10億元“買斷”桂林山水一事提出質疑，桂林市政府已開始調查此事。

　　-本報評論最先提問

　　10億元“買斷”桂林山水

　　各媒體有關10億元“買斷”桂林山水消息見報當天，本報獨家配發評論員文章，最先從理性的角度對該做法提出質疑。記者也注意到這樣一些問題，報道中說，新希望集團與陽朔縣政府經過兩年的談判達成了上述協議，那么像桂林級別的風景名勝區的權屬歸誰所有，是歸縣政府嗎？風景名勝區的土地也像一般房地產用地一樣可以批租嗎？10億元“買斷”桂林山水的法律依據是什么？在遇龍河兩岸搞旅游房地產，會不會破壞桂林風景區的整體風貌，污染問題怎樣解決，有沒有經過環境評價？企業經營與政府規劃的關系怎樣協調，開發和保護的矛盾如何處理，誰對桂林的未來負責？10億元就能把桂林最美的景點納入新希望帳下是怎樣計算出來的，陽朔縣政府從中得到多少實際利益，桂林的老百姓能得到什么？協議達成后，新希望集團是否可以再轉讓這部分土地和景點的經營權和租賃權，政府要統一規劃時是否需要再買回來，買回來要花多少錢？50年經營權和租賃權協議的實際內容究竟有哪些，一賣就是50年，很多未知的因素如何考慮？這些問題在由新希望集團發布的“10億元把桂林最美景點收入帳下”的消息中都沒有涉及到。于是記者進行了3天的采訪了解。

　　-縣政府支支吾吾協議究竟簽沒簽

　　記者最先將采訪電話打到與新希望集團簽署10億元“買斷”桂林山水的桂林市陽朔縣政府辦公室。接電話的女值班員對此采訪話題顯得非常敏感、小心翼翼，只是說事情還沒定呢，我們都不了解情況，關于這方面的事全部由一位叫李主任的負責解釋。記者按照對方提供的電話號碼打到李主任辦公室，電話一直沒有人接。再將電話打回政府辦，問是否有其他負責人介紹一下情況，值班員一再推脫說，事情還沒定呢，真的誰也沒法說，從電話中聽得出縣政府的人對此話題諱莫如深。

　　隨后記者又托當地媒體的朋友，希望能得到一些10億元“買斷”桂林山水的“內部情況”，而找到的兩家報社的“內線”反饋回來的信息依然是事情還沒定，不能說，同時反饋過來的消息還有，當地媒體因為報道此事已經挨了有關部門的批評。這讓人不禁起疑，新希望一方發布的消息十分肯定地提到，遇龍河畔303畝土地50年的經營權框架協議，今年1月已經簽署，月亮山等幾大核心景點50年的租賃權協議原定在4月15日簽字，只是因故當天未能舉行簽字儀式，而簽約的另一方卻對此支支吾吾，好像有許多的難言之隱？更讓人疑惑的是，4月15日雙方的簽字儀式“流產”的真正原因，是有些條款還沒有談妥，還是陽朔一方遇到了什么別的情況？

　　-權威管理部門不知桂林山水“開發”方案

　　見從陽朔縣政府沒辦法得到更多的情況，記者便將電話打到國土資源部法規司，詢問風景名勝區的土地，是否也像一般用地一樣可以經過批租后用于房地產開發？接電話的負責人口氣堅決地說，不是。隨后其解釋道：國家對一般用地改為建設用地有嚴格的限制，占什么類別的地，占多大面積，都有嚴格的要求。一般用地批租都要經過包括土地、規劃、環保、林業等部門充分論證后將方案報政府部門批準。記者再問，如果風景名勝區要開發房地產項目的話，您認為最低要經過哪一級政府審批？這位負責人說，風景名勝區是國家的寶貴財富，一旦遭到破壞就不可恢復。按照目前我國對風景名勝區的管理，風景名勝區分為國家級、省級、市級3種，我個人認為，一般級別的風景名勝區要搞房地產，最低要經過省、自治區一級的政府嚴格把關。國家級風景名勝區要開發房地產，至少要經過國務院審批。這位負責人還告訴記者，因為風景名勝區的管理歸屬建設部有關部門，具體能不能搞，要經過哪一級政府審批，建設部會有更明確的規定。另外國務院《風景名勝區管理條例》中也有相關條款。

　　4月17日，記者又將采訪電話打到建設部有關主管部門。記者說想咨詢一下桂林是不是屬于國家級風景名勝區？對方肯定地回答：桂林是國家級風景名勝區之一。記者再問：國家級風景名勝區在開發房地產方面有什么規定？對方答道：國務院1995年《關于加強風景名勝區保護管理工作的通知》規定，各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區土地。記者問：國家級風景名勝區要搞土地開發需經過哪一級別的組織審批？答：至少是建設部。

　　記者說，我再問得具體一些，這兩天報紙上的消息不知您看了沒有，桂林市陽朔縣把境內遇龍河兩岸303畝土地的經營權，轉讓給四川新希望集團，新希望集團計劃在這些土地上搞旅游房地產，還準備建豪華國際會議中心和露天音樂廣場等等，這個方案報建設部了嗎？對方答：“沒有”。

　　談到這里，這位負責人說，你提到這個問題我正想多問一句，我看《北京晚報》的消息，你們報也報了，協議好像最后沒有簽成，協議的具體內容你們知道嗎？記者說，我們試圖采訪過，但是縣里面不說。對方說：看到報道之后我核實了一下，遇龍河好像是漓江的一個支流，是不是屬于桂林風景名勝區的范圍，要以具有法律效力的文件為準。最后，對方再次提到，不知道新希望集團和陽朔縣簽訂協議的具體內容是什么，協議到底簽了沒有？可見10億元“買斷”桂林山水一事，已引起權威管理部門的高度重視。

　　-遇龍河屬不屬于桂林風景名勝區

　　用國務院1985年6月7日發布實施的《風景名勝區管理暫行條例》和國務院辦公廳1995年3月發布的《關于加強風景名勝區保護管理工作的通知》，審視10億元“買斷”桂林山水一事，其中有兩大焦點問題：一是被“買斷”經營權的8公里遇龍河及兩岸303畝土地是不是屬于桂林風景名勝區？其二，國家對著名景點公園的租賃權轉讓有無限制性規定？

　　據一位陽朔縣當地人士介紹，遇龍河是桂林著名風景線——漓江的一條支流，遇龍河流到桂林風景區的另一個著名景點“大榕樹”(現榕樹公園)后，與金寶河匯合流入田家河，經蘇童山流進漓江。遇龍河到漓江大約有10公里。遇龍河沿線有一二十個景點，還都沒有大規模開發。一般隨團旅游都不安排去。

　　記者問這位人士，那么按桂林風景名勝區的規劃，遇龍河算不算規劃范圍內呢？他說，具體政府部門是如何規劃的不是很清楚，但是這些年桂林市一直有“小桂林”和“大桂林”的提法。“小桂林”是指桂林市內的主要景點和漓江沿線的景點，“大桂林”包括桂林市所有的縣及周邊的柳州等地區。看來遇龍河及兩岸303畝土地的經營權轉讓是否合法，就要看拿不拿得出有關政府部門白紙黑字、具有法律效力的文件了。對于國家對著名景點公園的租賃權轉讓是否有限制性規定，建設部的有關負責人說，沒有明確規定，但一切應以國務院《關于加強風景名勝區保護管理工作的通知》為準。該通知的第二條規定：風景名勝資源屬國家所有，必須依法保護。各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區土地。

　　-專家評價10億元“買斷”桂林山水

　　10億元“買斷”桂林山水，不僅涉及其合法性的問題，還涉及環境、自然文化遺產保護等一系列問題。為此，記者還就這些問題采訪了部分專家。清華大學環境科學系張教授對記者說：從環境角度講，問題的關鍵是雙方的協議中有關環境保護的內容是什么，哪些經營活動要受到限制，開發企業是否有足夠的環境意識，知道什么可以做什么不可以做。第二點，即使是正常開發，按國家的要求，也應該通過“環境影響評價”。對此張教授還說，按目前報道的情況看，在風景區或輻射地帶搞建設項目，肯定要對風景區的環境造成影響，比如污水排放是否要影響當地水質？增加的建筑是否會影響桂林山水的整體自然風貌？北京市哲學社會科學規劃處的李處長對記者說，“買斷”50年經營權可能走的是土地批租的路子，合法不合法我還不敢說，但是像桂林這樣以自然山水為主的風景名勝區，我認為它最寶貴的是自然原貌和人文價值，這種自然文化遺產是屬于全民族的東西，是屬于不可再生的資源，應該非常慎重地對待。現在對自然遺產和文物古跡破壞得已經很厲害，能留給后人的東西已經越來越少。所以我個人非常反對這種開發。

　　-建設部過問10億元“買斷”桂林山水

　　4月19日，就在四川的媒體還在稱：“原定于15日簽約的新希望集團將購買桂林山水最核心風景區50年租賃權的儀式，就在這一兩天內舉行”的當天，記者再次將電話打到陽朔縣政府辦公室，詢問該事件的進展情況。接電話的值班員口氣顯得很煩地說：負責此事的李主任正在開班子會，這件事根本還沒定，我們什么都不能說，你們就不要再問了。記者問：新希望集團不是說得很肯定這兩天就要簽約了嗎？今天的報紙還有這樣的消息。對方說：那你去問他們好了。隨后對方又有些不情愿地補充說：建設部已經對我們的做法提出了一些問題，市里也在調查這件事，你們最好就別問了。

　　至此記者才明白，簽約儀式“流產”的原因，可能另有“版本”。那么10億元“買斷”桂林山水，到底結果，如何本刊將繼續關注。

　　有關桂林山水的幾個再追問

　　-本報評論員張天蔚

　　4月16日，本報發表社評《有關桂林山水的幾個極端假設》，就“新希望”集團斥資10億元“買斷”桂林山水50年經營權一事，提出了幾個“極端”的假設，提示在這樣一種“買斷”中可能存在的隱患。

　　其實在陽朔縣與新希望集團的協議(以下簡稱“陽-希協議”)內容秘而不宣的情況下，任何對協議內容和經營前景的猜測和評論——無論是正面的還是負面的——都無從進行。但這一現實顯然并不意味著媒體被剝奪了關注和評論這一事件的權利，因為從法律關系而言，桂林山水為國家所有，從文化角度而言，桂林山水屬于全國人民。因此，且不論“陽-希協議”內容如何，陽朔縣政府出讓桂林山水經營權的主體資格就值得質疑，雙方之間在整個運作過程中所采取的密不示人的方式，也讓人對其是否履行了必要的法律程序表示懷疑。借用法律術語，則上述疑問可以表述為：無論“陽-希協議”內容的“實體”如何，該協議產生的“程序”本身就可質疑。而在程序不合法的情況下，對實體的內容其實是可以暫時擱置不論的。

　　因此，本報《假設》一文的真正意圖，是借助幾個極端的假設，提醒人們對它的關注，促其回到公開的、合法的程序中來。而從目前可以獲知的消息來看，此事還在繼續進行，其運作程序也沒有什么調整。因此，有幾個關于此事程序問題的疑問已經需要正面提出：

　　陽朔縣政府有沒有出讓桂林山水經營權的主體資格

　　可以肯定的是，陽朔縣政府并不享有桂林山水的所有權。《風景名勝區管理條例》和《關于加強風景名勝區保護工作的通知》明文規定：“風景名勝資源屬國家所有……各地區、各部門不得以任何名義或方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區土地。”而以往已經發生的幾起出讓風景名勝或文物資源經營權的事情，都是在“所有權與經營權分離”的名義下進行的。這次的“陽-希協議”，也是照此辦理。這種并不出讓所有權，卻以出讓經營權的方式將其“掏空”的手段，已經成了“繞過”相關法律、法規以突破法律限制的“合法”方式。但是，盡管有前例可以援引，非所有權人向他人轉讓經營權的主體資格，還是值得質疑。

　　“班子”能否代替陽朔百姓的知情權

　　眾所周知，桂林山水是桂林地區最重要的自然資源，對于陽朔百姓，就更是生計所系，有關桂林山水經營權的任何變化，都可能對陽朔百姓，乃至桂林百姓的生活造成直接的影響。因此，這種整體出讓桂林山水經營權的重大決定，理應告知當地百姓知曉，并得到其同意才能付諸實施。將有關協議內容提交相應一級人民代表大會討論、通過，就是必要的法律程序。

　　在有關此事的新聞報道中，大多提到陽朔縣“四大班子”共同參與協議談判的細節。而按照約定俗成的理解，“四大班子”中，包括該地區的人大常委會。那么，有當地人大常委會參與決定的事項，能否視為已經獲得同級人民代表大會的通過？從過往的教訓來看，百姓的充分知情和參與，不但是公民的權利所在，也是取得百姓理解和支持，以使“班子”的決策能夠順利實施的關鍵。而什么樣的程序可以保證百姓的這種知情權和參與權，需要在現行法律規定內慎重考慮。

　　全國人民有沒有知情權

　　如前所述，從文化角度而言，桂林山水屬于全國人民。但是，如果“陽-希協議”在秘密情況下簽訂、生效，則全國人民對桂林山水所享有的權利就變得不可預知，所謂“甲天下變成家天下”的極端結果，并非完全沒有可能。因此，人們有權利要求預先了解關于桂林山水經營方式和經營權屬的改變情況。

　　一項公共決策可能在什么范圍內造成影響，就應該在什么范圍內公示百姓，并取得其同意，是民主決策的基本要求。風景名勝景區劃分不同級別，并規定相應不同的審批權限，在一定程度上可以視作對上述原則的落實。而桂林山水景區作為國家級風景名勝區，其經營權的轉讓并沒有通過相應級別的審批，桂林之外的百姓也有權對其合法性表示質疑。

　　新希望的股東有沒有知情權

　　新希望集團是上市公司，其斥資10億元“買斷”桂林山水經營權的舉措，顯然對其未來的發展有重大的影響。那么，新希望的股東是否有權了解協議的具體內容，以判斷可能的利弊、做出相應的選擇？從短期市場效果來看，新希望吃進桂林山水、進軍旅游市場等消息，都可能成為利好題材而促使新希望的股價飆升。但陽朔縣政府與新希望之間以“繞過”有關法律規定而達成的協議先天就埋有相當的隱患，在未來的經營過程中隨時可能造成經營風險。在這方面，張家界景區受到聯合國遺產委員會的警告，不得不拆除大量景區內建筑，造成巨大損失的教訓，任何后來者都不得不引以為戒。大股東固然可以根據自己的判斷做出經營決策，而小股東也應該有在知情的情況下做出判斷和選擇的權利。

　　一篇短文不可能窮盡所有的問題，因為這一事件確實牽扯到各個方面的問題。在關于這一事件的最早報道中，記者稱新希望是在張家界、九寨溝等幾塊“肥肉”都已經被人搶去之后，才最終將目光鎖定在桂林山水的。而目前我們知道的是，前面的那幾塊“肥肉”被分別搶走之后，都暴露出各種不同的問題。

　　尤其危險的是，在對以上各個事件的報道中，當事人和報道者似乎已經達成某種共識，都將圍繞轉讓文物古跡、風景名勝區的經營權所引發的各種問題，歸結為當地各部門之間，如旅游部門與文管部門、環保部門之間的利益之爭，而有意或無意地忽略、掩蓋了問題的實質，即地區利益、部門利益與法律規定之間的沖突，與更大范圍內的公共利益的沖突。甚至有報道提出，某地旅游部門在出讓文物古跡的經營權過程中，為了避免其他地區出現的文物保護部門“下絆子”的現象，采取了秘密談判、速戰速決的措施等等。這種以堂皇的理由將公共事物圈子化、私密化的做法，與現代民主法制的時代趨勢實在是背道而馳。

　　風景名勝區管理的相關法律部分內容

　　-中國加入的保護世界文化遺產國際公約

　　公約中規定的應予以保護的自然遺產包括：從審美或科學角度看具有突出的普遍價值的由物質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌；從科學或保護角度看具有突出的普遍價值的地質和自然地理結構以及明確劃分為受威脅的動物和植物生境區；從科學、保護或自然美角度看具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區域。

　　1985年11月22日，中國政府決定加入該公約。

　　-《風景名勝區管理暫行條例》(1985年6月7日國務院發布)

　　第二條凡具有觀賞、文化或科學價值，自然景物、人文景物比較集中，環境優美，具有一定規模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地區，應當劃為風景名勝區。

　　第八條風景名勝區的土地，任何單位和個人都不得侵占。風景名勝區內的一切景物和自然環境，必須嚴格保護，不得破壞或隨意改變。在風景名勝區及其外圍保護地帶內的各項建設，都應當與景觀相協調，不得建設破壞景觀、污染環境、妨礙游覽的設施。在游人集中的游覽區內，不得建設賓館、招待所以及休養、療養機構。在珍貴景物周圍和重點景點上，除必須的保護和附屬設施外，不得增建其他工程設施。

　　-國務院辦公廳《關于加強風景名勝區保護工作的通知》

　　一、風景名勝資源是珍貴的、不可再生的自然和文化遺產，要正確處理好經濟建設和資源保護的關系，把保護風景名勝資源放在風景名勝區工作的首位，堅持嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用的原則，保障風景名勝區事業健康發展。

　　二、風景名勝資源屬國家所有，必須依法加以保護。各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區土地。

　　三、風景名勝區是風景名勝資源集中、環境優美、供廣大群眾游覽的場所，其性質不得改變，并不準在風景名勝區景區內設立各類開發區、度假區等。

　　四、要認真執行風景名勝區總體規劃，嚴格控制各類建設活動。風景名勝區的游覽接待服務設施建設或改造，要按總體規劃要求，安排在景區外圍的現有城鎮或游覽接待基地，并充分利用現有設施。風景名勝區內的各項建設，必須符合規劃要求，建設前要嚴格按有關規定履行審批手續，嚴禁違章建設。

　　五、各地人民政府要按照《風景名勝區管理暫行條例》規定，加強對風景名勝區工作的領導，風景名勝區所在人民政府要強化統一管理，組織協調好有關部門的關系，保持風景名勝區內各單位業務渠道不變，維護其合法權益。對管理混亂、資源保護不力的，各地要采取有力措施解決，對造成資源破壞、已不具備風景名勝區條件的，要報請原審定機關撤銷其命名，并依法追究有關負責人和直接責任人的責任。

　　六、建設部要按照《風景名勝區管理暫行條例》規定，進一步加強對全國風景名勝區工作的指導和監督檢查，與國務院有關部門密切協作，促進風景名勝區各項工作健康發展。