生態控制線：深圳“生命線”

　　上周末，深圳市規劃局在蓮花山擺設咨詢臺，為前來尋求幫助的人士提供咨詢，宣傳建設生態城市的理念。本報記者 姜志強 攝

　　12月4日是全國法制宣傳日。上周末，深圳市規劃局在蓮花山參加全市的法制宣傳日活動，向廣大市民重點宣傳城鄉規劃法和我市基本生態控制線。 

　　《中華人民共和國城鄉規劃法》今年1月1日起施行，取代此前的《中華人民共和國城市規劃法》，對加強城鄉規劃管理，促進城鄉經濟社會全面、協調和可持續發展，發揮了廣泛而深遠的影響。 

　　基本生態控制線是我市的“生命線”。自2005年11月在全國率先劃定了基本生態控制線以來，市政府配套出臺了《深圳市基本生態控制線管理規定》、《關于執行＜深圳市基本生態控制線管理規定＞的實施意見》，以政府規章的形式為基本生態控制線管理提供了法律依據，為基本生態控制線在城市建設過程中的有效落實提供了法律和政策保障。 

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　　城鄉規劃法追求以人為本 

　　今年實施的城鄉規劃法，作為國家層面的法律，充分體現了崇尚法制、追求和諧與以人為本的規劃理念。新法實施之后，我市迅速部署宣傳貫徹工作。專家表示，貫徹實施新的城鄉規劃法對我市轉型期城市發展具有重要意義，它不僅對城市規劃，而且對于發改、國土、建設、交通、環保、水務等部門工作都將產生深遠的影響。 

　　城鄉規劃法充分體現了城鄉統籌發展的原則。改革開放以來，我國的城鎮化建設呈現出繁榮局面，城市數量的快速增加，以及龐大的流動人口帶來的壓力，對我國城市和農村的管理提出了嚴峻挑戰。這一法律的頒布，標志著我國將針對當前城鎮化過程中出現的新問題，進行有效調控，促進城鄉經濟社會的可持續發展。 

　　其次，城鄉規劃法明確了城鄉規劃法對城鄉建設用地的統籌作用，用規劃對建設用地的擴張進行規范，這一點，對于經濟社會的發展有著重要意義。該法第30條規定：“城市新區的開發和建設，應當合理確定建設規模和時序，充分利用現有市政基礎設施和公共服務設施，嚴格保護自然資源和生態環境，體現地方特色。在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地范圍以外，不得設立各類開發區和城市新區。”第38條規定：“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權?！钡?9條規定：“規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效。” 

　　第三，這部法律明確了城鄉規劃與其他規劃如發展規劃、土地利用總體規劃之間的關系，做到了相互銜接，這是我國規劃史上的創新。城鄉規劃法第42條規定，城鄉規劃主管部門不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可。 

　　第四，城鄉規劃法首次將公共利益寫進法律并作為其核心內容，體現了規劃對公共利益的優先關注。例如，城鄉規劃法第29條規定，城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關系，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需要。 

　　第五，城鄉規劃法確立了規劃的剛性和彈性的對立統一關系。規劃部門有關人士介紹，新的法律專門設立了“城鄉規劃的修改”部分，提出規劃的實施過程中要進行維護和修訂，做到剛性和彈性的統一。城鄉在不斷變化，影響城鄉發展的因素也在發展變化，因此城鄉規劃必須適應發展的需要，著眼長遠，以利于城鄉的協調和可持續發展。這就要求規劃的編制單位必須時刻關注規劃的實施情況以及城鄉的發展變化，適時對規劃進行必要的調整和修改，以適應變化了的城鄉發展需要。 

　　城鄉規劃法中首次將近期建設規劃寫進了法律，而深圳，實際上在創新規劃技術和實施機制等方面一直進行著不懈的努力，提前對近期建設規劃進行了研究。2003年，我市創造性地首次編制了近期建設規劃，同時規劃確定了城市發展的五大目標：即區域協調發展、可持續發展、城市空間發展、支柱產業發展和交通運輸發展。 

　　為更好地發揮城市規劃對城市發展的調控作用，2005年11月，我市還創新實施近期建設規劃年度實施計劃制度。根據《決定》，近期建設規劃年度實施計劃主要包括全市建設項目用地計劃、城中村（舊村）與舊城改造計劃、市政基礎設施建設計劃等內容，由市政府規劃部門會同其他相關部門組織編制，并實施建設項目用地預申報制度。近期建設規劃年度實施計劃是一項新生事物，在實施過程中，經歷了由不成熟到逐步成熟，由不了解到逐步認同的過程，目前該計劃的編制實施已日臻完善，對落實近期建設規劃和城市的社會經濟建設發揮了重大作用。 

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　　一半土地劃入 

　　生態控制線 

　　基本生態控制線是為了保障城市基本生態安全，維護生態系統的科學性、完整性和連續性，防止城市建設無序蔓延，在尊重城市自然生態系統和合理環境承載力的前提下，根據有關法律、法規，結合本市實際情況劃定的生態保護范圍界線。當前世界各國都非常重視生態建設和環境保護，把保護環境放到關系人類生存與發展的高度。2006年底，深圳市域總面積1953平方公里中，建設用地總量已達到730平方公里左右，城市建設用地持續快速擴張，城市自然生態空間總量逐年減少，城市生態資源面臨巨大壓力。

　　基本生態控制線是我市為落實科學發展觀、實現城市可持續發展的一項重要舉措。它參照聯合國確定的有關生態標準，運用碳氧平衡法原理分析論證而劃定。深圳是全國少數幾個人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。該線劃定以8處大型區域綠地和18條城市生態廊道組成的市域生態綠地系統作為基礎，在維護整體生態格局的前提下，結合現狀的建設情況既綜合考慮城市長遠發展的建設需求，又兼顧保持良好生態環境的需要。劃定過程中廣泛征求各方面意見，前后經歷了草案、政府部門與公眾咨詢、草案修訂和上報審批四個階段，最終劃定基本生態控制線內土地面積為974平方公里，約占全市總面積的一半。 

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　　生態線內合法建筑分三類管理 

　　保證生態系統完整性與連續性，基本生態控制線劃定過程中，少量建成區不可避免地被劃入基本生態控制線，線內存在一些建筑物和一定的社會經濟活動。 

　　據介紹，我市對線內各類已建成的合法住宅及其配套設施、生產經營性建筑等，根據對生態影響的程度，分別采用三種不同的管理方法。 

　　一、線內各類已建成的合法住宅及其配套設施，以及污染物排放達標、對生態保護無不利影響的生產經營性建筑，可按現狀、現用途保留使用； 

　　二、線內各類已建成的合法生產經營性建筑，對生態保護有不利影響的，規劃管理部門應協同各區政府、街道辦事處和環境保護等有關主管部門，引導相關權利人進行改造。其中不符合產業政策的，應在2009年12月31日之前完成產業轉型，轉為與生態保護不抵觸的適宜用途； 

　　三、線內各類已建成的合法生產經營性建筑，不符合環境保護、水資源保護、水土保持、河道堤防等法律、法規、規章及相關標準與規范要求，無法整改或整改不合格的，環境保護、水務等有關主管部門應依法吊銷相關許可證，并由工商主管部門依法查封該經營場所，土地主管部門依法收回土地使用權并給予補償。 

　　實施意見所稱與生態保護不抵觸的適宜用途，是指科技研發、生態農業、文化旅游、創意產業等資源、環境消耗低的用途。 
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　　生態線內原居民點分類疏導 

　　對于基本生態控制線內的原農村居民點，管理規定明確指出，線內原農村居民點原則上不在原址實施舊村改造，各區政府應依據有關規劃制定搬遷方案，逐步實施。確需在原址改造的，應制定改造專項規劃，經規劃主管部門會同有關主管部門審核公示后，報市政府批準。 

　　在原址實施舊村改造的，不得超過2005年11月1日《管理規定》實施時已建成的用地范圍和建筑面積。 

　　各區政府和規劃、土地主管部門應依法制定引導政策，鼓勵線內原農村居民點異地統建，將線內原農村居民點的建設用地逐步置換成生態保護用地。 

　　線內已劃定原農村宅基地或者在城市化過程中確定非農建設用地標準但至今尚未建設住宅的原村民，原則上應由所在街道辦事處組織在基本生態控制線范圍之外集中建設公寓式多層建筑。在線內建成區的零星地塊內已劃給宅基地但尚未建設的原村民，按照有關規定程序經批準的，可在線內建設住宅，但建筑面積不得超過所在地居民小組的戶均水平，建筑高度不得高于現狀平均高度，并應符合其他相關法律、法規的規定。 

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　　生態線內違法建筑分類處理 

　　基本生態控制線內存在和新發生的違法建筑，是各界十分關心的一個問題，在上周末的法制宣傳日活動中，市規劃局有關人士表示，對線內各類違法建筑，根據發生的時間，分別適用相應的法律、法規、規章予以處理。 

　　一、對1999年3月5日之前發生的違法建筑，按歷史遺留問題，嚴格依照《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》和《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建筑若干規定》進行處理。 

　　二、對1999年3月5日之后發生的違法建筑，按照相關法律、法規和本市有關決定的規定嚴肅處理。 

　　三、對位于一級水源保護區范圍內的違法建筑在2007年底之前堅決依法予以拆除。 

　　據了解，上述一、二項違法建筑依法處理后，經確權可作為生產經營性用途的，其入駐的生產經營性項目應符合貿易工業、環境保護和水務等主管部門關于項目準入的相關要求，并按照本實施意見關于線內已建成的合法生產經營性建筑的相應規定進行管理。 

　　上述一、二項生產經營性違法建筑依法處理后，經確權可作為生產經營性用途在線內保留使用，補簽出讓合同確定的土地使用年限不得超過25年。法律、法規另有規定的，從其規定。