城市諾亞方舟的集體缺失

　　一場突如其來的巨大災難，將平時很難引起注意的城市應急避難設施帶入了人們的視野。

　　汶川地震發生時，全國很多城市震感強烈。人們紛紛跑下高樓，試圖逃往空曠場地，但很多人跑到地面才發現，四面高樓林立，竟然找不到一個特別開闊的地方。“目前在人口稠密的現代城市，越來越難找到能臨時避難的空曠地帶了。”不少市民擔憂，一旦發生災難，他們可能無處可逃。

　　應急避難場所，就是現代都市里的“諾亞方舟”，在危急發生時給人們帶來生存的希望。

　　“對于非災區城市來說，最重要的就是吸取教訓，做好防災、抗災準備，普及民眾應災意識，將具體規劃落到實處。”北京清華城市規劃設計研究院公共安全所所長顧林生認為。

　　難覓“諾亞方舟”

　　眾所周知，我國地域遼闊，地理和氣候條件復雜，這也就造成了自然災害頻繁發生。

　　有資料表明，全國位于地震烈度大于或等于7度的城市占城市總數的45%；全國70%以上的大城市、半數以上人口和76%以上的工農業分布在氣象災害、海洋災害、洪水災害和地震災害都十分嚴重的沿海及東部平原丘陵地帶。

　　雖然我們的諸多城市都面臨著自然災害的威脅，但據記者了解，我國城市的災害應急能力卻很脆弱。除了北京、上海、唐山等少數幾個城市，多數城市都看不到城市應急避難場所的蹤影。即使有些地方建成了城市應急避難場所，但是數量很少，規模也很小，難以滿足應急需要。

　　廣州市的人口接近1000萬，但是目前僅僅建成3個應急避險場所，只能為6萬多人提供生存保障。

　　西安市也只有3個應急避難場所，只能供8萬多人緊急避難，而且場所的設施也不夠完善，飲水、如廁等生活服務無法完成。其中，曲江國際會展中心廣場在這3個應急避難場所中的編號為00001，但是連在廣場執勤的保安都很難找到這個廣場的應急避難指示牌。更有甚者，在應急避難場所編號為00003號的兵工社區綠地的一側，還有一座新建的高層建筑。

　　“很多城市都只是零星有些試點，并沒有系統地規劃，有規模地去做。”顧林生也表示，目前中國大多數城市的應急避難場所都沒有做到位。

　　相關專家也指出，在一些已經建成應急避難場所的城市，由于缺乏宣傳，市民既不知道應急避難場所的設置地點，也不了解一旦發生災難時如何使用，結果這些設施還是形同虛設。

　　未雨綢繆

　　“一旦地震或特大火災等災難來臨，城市居民要在政府組織下實施快速疏散安置，并保障其基本生活。應急避難場所的建設，正是這樣一種未雨綢繆的安排。”顧林生認為，為市民提供災后臨時棲息的場所通常要保證人們可停留一天至兩個月。

　　顧林生表示，在進行城市規劃時就應該預留出應急避難場所的建設用地，并且在新城的建設中，將這些用地落實到應急避險上。而對于那些已經建設好的老城區來講，一方面應對周邊的公共設施進行改造，另一方面還要制定將該地區居民疏散轉移到其他地區避難的應急疏散預案。

　　據記者了解，根據不同功能和性質，避難場所用地可以分為公園型、體育場型和小綠地型，緊急避難場所人均面積標準為1.5到2.0平方米，長期固定避難場所主要為城市公園、區級公園、大型體育場、學校操場，人均用地面積標準為2.0到3.0平方米。

　　在應急避難場所位置的選擇上，則需要距離居民住宅和人流量較大的公共建筑比較近。一般說來，臨時緊急避難場所要距離住宅區服務半徑500米，即步行5到15分鐘內到達為宜。長期固定的避難場所服務半徑定為2000米到5000米為宜，即步行0.5到1小時內到達。

　　此外，應急避難場所用地應平坦，易于搭建帳篷及臨時建筑，并配備自來水管等基本設施，以滿足臨時避難及生活需要，特別是要考慮設置廁所的可能性，若在場所內無法解決，應制定就近如廁的方案。長期固定的避難場所除達到一般緊急避難場所建設的要求外，還要有較完善的所有“生命線”工程要求的配套設施，如配套建設應急供水、應急廁所、救災指揮中心、應急監控、應急供電、應急醫療救護、應急物資供應用房、應急垃圾及污水處理設施，并配備消防器材等，有條件的還可以建設洗浴設施，設置應急停機坪。

　　亡羊補牢

　　顧林生指出，應急避難場所規劃建設不僅是個系統工程，還涉及人防、消防、衛生、防疫等多個部門，需要政府組織協調，整合各部門資源，這更是一個長期的工程。

　　汶川大地震后，全國各個城市紛紛開始反思和部署城市應急避難體系：地震發生第二天，成都就確定、公布了26個公共設施成為成都首批應急避難場所；廈門方面將開辟110個避難場所；為完善地震應急預警機制，山東省日前完成了強制性地方標準《地震應急避難場所標志》的制訂工作，現已面向社會公開征求意見；廣州市地震辦日前則與規劃局協商，爭取把避難場所建設納入全市總體規劃，在公園、廣場、綠地和學校操場推廣建設；合肥市計劃用3～5年實現應急避難場所在社區的全覆蓋；上海市政府應急辦公室近日也明確回應了一份名為《增設災害避難場所和標識完善上海應急體系建設》的政協提案，表示采納提案的建議。

　　相關專家表示，這么多城市采取措施，進一步加強應急避難場所建設和防災工作，是對汶川地震的一種理性的回應。鏈接日美經驗在日本阪神大地震中，避難者最愿意選擇的應急避難場所是城市各個社區中的小學，這同時也是日本《災害救助法》中規定的臨時避難適用場所之一。

　　除將應急避難場所寫進立法之外，日本擴建應急避難場所的速度也很快。以東京為例，1968年至2000年，已由42個指定避難場所迅速擴建至172個，擴建數量增加3倍有余。

　　另外，在日本城市規劃中預留的大面積公園、廣場、綠地等開放空間，另一個用途就在于受災時臨時搭建窩棚、簡易房。符合政府相關要求的民間設施也往往被征用為臨時避難場所。

　　在美國，針對不同災種往往會設置不同的應急避難場所。比如，考慮到應盡量遠離門、窗、外墻的原則，地下室或房間內部最低角落是面對龍卷風襲擊的美國民眾最直接的應急避難場所。