綠地流失 城市待解之痛

　　隨著生活質量的提高，人們越來越關注生態環境，但是，城市建設加快的同時，城市綠化與建設的矛盾也日益突出，綠地流失現象時有發生。記得在四五年前，記者回家經常路過某新建小區，居民入住后不久，就在十幾層樓高的地方拉出了白底黑字、巨大醒目的條幅：“還我綠地！”“誓死捍衛綠地！”令人觸目驚心。關于詳情不得而知，猜測可能是由于小區前一片樹林綠地，被一條后建的六車道大路截斷，使得小區只能與綠地隔路相望，引起大家的憤怒。就在前不久，媒體傳出了“北京小區綠化第一案”：張帆、陳岳琴夫婦所在的華清嘉園小區綠化率由開發商宣傳的41%縮水為9.6%。為了討個說法，兩人打了三年官司才拿到了《綠地驗收證明》，獲得了小區綠地面積的知情權。 

　　綠地悄悄流失
 
　　2004年，北京市園林局在對16個居住性質的建設項目綠化進行復核后發現，其中10個建設項目綠地率不達標，不達標率達62.5%。按照規劃部門的審批，應有綠地面積應為133095平方米，但實際測量綠地面積為115036平方米，缺少綠地面積18059平方米，達4.1%。今年上半年，北京園林部門已完成9個開發建設項目的綠地復核測量工作，從復核項目看，綠地不達標問題仍很嚴峻，9個項目中除兩個未竣工、1個已交綠化補償費外，僅有1項達標，5個不達標項目共缺少綠地面積50006平方米。 

　　當前，房屋已經不僅是“天下寒士”的庇護之所，許多人在買房時非常注重生活環境，因此，綠地率、園林綠化等字眼經常被商家作為重要的賣點，但是當人們歡天喜地搬入新居后卻發現，怎么又被包圍在水泥的叢林里，綠地并沒有如開發商承諾的那么多；走在街上，人們也會常常發現，原來是綠地的地方忽然被拓寬的硬路面代替，雖然可走的路多了，但是感覺卻不舒服……綠地在人們身邊悄悄地流失了。 

　　北京市園林局檢查執法處楊志華處長對記者說，目前城市綠地流失主要有三個原因，一是大量的建設項目流失綠地嚴重。開發商在報規劃部門審批的時候，綠地率都是符合標準的，但是在真正在實施過程中，為了更大的經濟效益，和綠化爭地、搶地、占地的現象就發生了。報批綠地面積多、實施落實少的現象在城市綠地流失現象中占60%左右。楊處長說，有些小區是把原本應建在地下的車庫改建到了地面上，這樣可以節約一大筆建地下車庫的費用，卻占用了綠地；有些是把原來設計好的消防通道、硬質鋪裝路面擴大，也侵占了綠地；還有些是改變用地性質，在綠地中本應該種植喬木、灌木的地方，建成了水池、廣場，變相侵占綠地，以節約后期的維護成本。第二個原因是城市的基礎設施建設侵占綠地，這屬于政府行為侵占綠地。比如，東直門的交通樞紐工程就侵占綠地有6公頃之多，把原本名為“百花深處”的園林綠地移為烏有。目前在建的輕軌、地鐵出入口、機場輔路等都在使大量的綠地消失。第三是一些老舊小區隨著社會發展不得已侵占綠地，比如修建停車場、危舊房改造等與綠地發生矛盾，這種行為合理但是不合法。其他還有個別單位的私搭亂建行為侵占綠地。 

　　行政許可制約園林局處境尷尬 

　　為什么張、陳夫婦獲得一紙《綠地驗收證明》竟用3年時間？許多人一提起綠地流失，首當其沖會埋怨到園林部門。但是，楊處長說出了園林局的苦衷：園林局作為城市綠化的主管部門，對城市綠化有規劃、計劃、監督、協調、指導的作用，但是根據《行政許可法》，城市綠地建設的審批、監督權在規劃委，執法處罰權在城市執法局也就是城管部門，所以園林部門往往是面對占綠、毀綠事件力不從心。 

　　楊處長說，目前，綠地流失嚴重的原因有多方面，具體說，一是由于北京市建設項目的綠化指標審批權限在市規劃委，按照2004年執行的《行政許可法》，誰審批、誰監督的工作原則，市園林局對建設項目完成后的綠化指標并無驗收權限。園林局只能對百姓反映大的難點、熱點問題和各級政府交辦的任務進行復核。驗收是一種行政許可行為，而復核只是調查性質的，如果不合格只能是建議整改，往往建議是沒有強制作用，無法達到徹底整改的目的。如果不改，則只好由執法局處理，也就是移交城管部門，這是造成許多建設項目綠地缺失的重要原因。 

　　二是《北京市城市綠化條例》修訂滯后，從制定到現在已經有15年的時間了，很多綠化條款已極不適應城市綠化發展和管理的需要。如對綠地率保障問題沒有針對違規行為的監管授權和處罰條款，即使是園林局發現了問題，也沒有制約的法規支撐。在2000年以前，園林部門為了確保綠化指標，會對建設項目收取綠化建設費，每建筑平方米8元，最后驗收合格退還費用，驗收不合格就不退。但是，北京為了優化發展環境，2002年后來取消了該項收費。現在其他城市比如上海、天津、武漢等仍舊有這項監管收費項目，有的叫綠化保證金，有的是實行綠色圖章制度。 

　　三是依據現行執法體制，城市綠化的行政處罰權已移交綜合執法局。因此，園林綠化主管部門在發現違法問題時無權處罰、力度不足，更缺乏在第一時間處理和解決問題的法律保障。兼之綜合執法局執法的事項較為繁雜，尤其是缺乏專業知識和人員，往往是以罰帶管，這就大大削弱了綠化執法力度和范圍，甚至造成有人寧愿受罰也不愿按照法規履行綠化建設責任和義務，最終造成城市綠地的永久性損失。 

　　綠線管理、并聯行政，綠地的護身符 

　　楊志華處長說，要想減少綠地的流失，有幾項工作必須完成，北京市園林局現在已經著手進行，首先是修訂《北京市城市綠化條例》，尤其是明確建立首都城市綠線管理制度、建設項目綠地指標保障制度，健全和完善城市園林綠化監督檢查機制。目前，北京園林局同有關部門一起完成了市區綠線劃定工作，但是，由于市區規劃整合調整等諸多原因，至今沒有批準生效。隨著綠地被侵占的現象日益突出，通過行之有效的綠線管理保護現有綠化成果、批準公布綠線就更加顯得迫在眉睫。應立即對已建成、規劃的綠地劃出綠線實施綠線管理，劃定綠地界限，明確綠地布局，推行綠線管理制度。還要在實際工作中，堅持城市總體規劃、城市綠地系統規劃和綠線管理制度的嚴肅性，確立城市綠地系統規劃和綠線管理制度的法律地位，對規劃和現狀綠地實施動態管理。避免城市綠地成為城市建設的犧牲品，嚴禁以各種形式侵占城市綠地。如在今后的市政道橋等城市基礎設施建設中，應依據綠化法規和綠線管理制度，監督其拆遷到位，在合理范圍內控制移伐樹木的數量，確保道路綠化嚴格按規定實現配套綠化面積。 

　　其次，園林綠化是城市的重要組成部分，涉及市規委、建委、城管、環保等多個委辦局，要保護好首都的綠化成果必須加強橫向聯合，實行并聯行政，整合政府資源，聯絡社會部門，共同為城市綠化建設服務。現在園林局正在與市規劃委、市建委等部門協調，希望彼此實現并聯行政，確保規劃建綠。比如，在建設項目竣工后，由市規劃委和市園林局按照規劃綠化方案，聯合對建設項目進行綠化驗收。凡驗收綠化指標不合格的建設項目市建委一律不予發放房屋產權證；與綜合執法部門聯合執法機制，加大依法治綠的力度，避免城市綠化執法出現漏洞。 

　　再有就是加大城市綠化補償費的征繳力度，進一步發揮綠化補償費在首都城市綠地建設中的重要作用。