北京城市總體新規劃正為新城市尋找新出路

　　盡管國務院常務會議討論并原則通過了《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》,但是，這并沒有終止專家學者們對于北京空間發展模式的討論。“宜居城市”的目標已經擺在眼前，如何讓這個愿望實現，并不是成堆成捆的規劃圖紙可以表達完整的。 

　　當我們憧憬著“宜居”的時候，不能不想到，雖然城市一直有著所謂規劃，然而，實際情況證明，規劃有時是漂亮的圖畫，城市的土地以另一種游戲規則迅速地轉變成少數人的財富，老城被新的豪華的建筑侵占，成片的大盤將城市無序分割，帶來的后果是城市中心聚焦嚴重、人口密度大、交通擁堵等問題。那么，有何具體策略能夠讓人們相信，新版規劃真的能夠達到緩解中心壓力的目的？下一步的城市發展會真的嚴格執行規劃？沒有規劃法的約束，城市規劃如何能夠落實到底？在新規則的大旗下，樓市將出現怎樣的新趨勢？城市的生活者是否能夠感受到一些新變化？許多人的愿望是，新一輪規劃不要成為紙上空談，為城市發展的空間模式找到具體的可實施的路徑，各界人士紛紛獻計獻策。有人提出“中央行政區東遷，化解中心壓力，帶動新區的發展”，有人提出“重新劃分行政區劃，改變城郊各區圈層布局，以減緩聚焦現象，并提高各區自我更新的能力”，這些政協提案已經成為各界人士爭相探討的對象，大家的愿望是，給新規劃來一些強心劑，讓它真正成為達到宜居城市的科學依據。

　　四大特點新規劃有別于舊規劃

　　“兩軸—兩帶—多中心”成為近日被提及最多的詞匯

　　以交通為導向的土地利用和開發將影響北京住宅建設

　　2005年1月12日《北京城市總體規劃(2004-2020年)》原則通過的消息使“北京新總體規劃”再度成為兩會和市民的關注焦點。

　　最后通過的北京總體城市新規劃方案和2004年初最早提出的“新修編”在哪些地方有了調整？新規劃和老規劃相比，有什么區別？新規劃的核心是什么？它將在哪些方面影響北京的城市建設？有沒有“買房參考”的價值？

　　本報記者對負責此次“修編”工作的北京市城市規劃設計研究院副院長施衛良進行了專訪。

　　西部生態帶調整為西部發展帶2004年和2005年兩個方案的最大區別

　　據施衛良介紹，2004年最早提出的“新修編”和2005年1月12日國務院原則通過的《北京城市總體規劃（2004-2020年）》最大的調整是“兩帶”的定位，即根據“科學發展觀”將最初的“東部發展帶，西部生態帶”調整到東西兩帶都為“發展帶”。 

　　施衛良談道，調整后的“兩帶”將根據北京的東部、西部各自的資源優勢和環境優勢，發展不同特征的產業，如西部主要發展高新技術、休閑旅游、教育等產業，而東部主要發展現代制造業等。

　　新規劃的核心：對原來的城市空間結構做了調整

　　談到新的《北京城市總體規劃（2004-2020年）》和上一輪的《總體規劃（1991-2010）》的區別時，施衛良認為，主要區別在于新總體規劃對北京原有的城市空間結構進行了調整，將原來的“單中心”調整為“多中心”。

　　“多中心”是指在北京市域范圍內建設多個服務全國、面向世界的城市職能中心,提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關村高科技園區核心區、奧林匹克中心區、中央商務區、海淀山后地區科技創新中心、順義現代制造業基地、通州綜合服務中心、亦莊高新技術產業發展中心和石景山綜合服務中心等8大城市職能中心區。

　　新規劃呈現四大特點以交通為導向的土地利用和開發將影響未來住宅建設

　　施衛良認為，新規劃有四大特點值得關注。

　　特點一：未來北京城市建設突出東部三個重點新城

　　施衛良解釋，未來北京城市建設將突出東部通州、順義和亦莊三個新城是由北京城的東部空間條件、資源條件決定的，“東部、東南部地勢平坦開闊，并連接著津冀地區”。

　　特點二：將城市的發展和資源、環境的發展結合

　　施衛良認為，資源和生態環境的集約發展、土地的集約利用等都是這輪新規劃關注的重點，主要體現在以下幾個方面：

　　首先是對人口規模的適度控制，這是“宜居城市”的基礎條件。根據新規劃，到2020年,北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右,年均增長率控制在1.4%,其中戶籍人口1350萬人左右,居住半年以上外來人口將占到450萬人左右。第二是對用地的生態劃分：此次規劃將北京的用地劃分為禁止建設的保護區、濕度建設區和限制建設區等，體現土地集約利用的思想。第三，考慮了水資源和能源的集約利用，并根據這些制定人口控制規模等。 

　　特點三：舊城危改將不再大拆大建

　　與上一輪規劃相比，歷史文化保護區的標準和舊城整體保護更加嚴格。根據新規劃，舊城進行了分區控制高度，歷史文化保護區、協調區基本的建筑物將保持原高，周邊區域只允許建設低層和多層。施衛良透露，今后的舊城危改將有可能和產權制度的改革相結合，不再大拆大建。

　　特點四：發展公共交通

　　根據新規劃，未來北京將發展以軌道交通為重點的公共交通。北京將形成交通走廊，地鐵、輕軌、市郊鐵路等多種方式組成的快速軌道交通網將覆蓋中心城范圍,并連接外圍的通州、亦莊、順義、大興、房山、昌平等新城。交通走廊沿線的土地將做高密度開發。

　　南城留作未來北京發展空間

　　對有關部門提到的南城“近期不做大幅度的土地開發”，施衛良解釋，從交通、環境和資源等條件對北京進行分區空間管制也是這輪新規劃的思想。按照這個原則，南城是北京“留給”未來的新的中心區，而不是近期的發展區。

　　新規劃能否按圖實現四個問題需要解決

　　問題一：城市規劃立法思想的確立

　　業內人士認為，同樣一個規劃，是為了“快速發展”還是“調整速度”，立法精神的不同將對規劃的實施產生不同的影響。

　　1993年國務院批復《北京城市總體規劃（1991年-2010年）》，10年后，隨著北京市經濟的快速發展，大城市問題顯得日益突出，城市中心區功能過度的集中，整個空間發展缺乏協調。新規劃與舊規劃總體上并沒有相互違背的地方，其實際上是舊規劃的進一步發展。對此，業內人士認為，這種延續性顯示了北京規劃的立法思想發生了變化：北京市政府已經充分認識到，北京城市體系基本形成，城市建設由過去的快速發展為主、控制為輔，變成控制調整為主、發展為輔，北京開始控制體量，通過反磁力新城的建設消除城市交通問題。

　　問題二：拿什么調整和控制北京城市建設

　　華高萊斯李忠認為，多中心的城市布局和公共交通的發展是這輪新規劃的兩張“王牌”。

　　1993年，國務院批復了北京市1991年至2010年城市總體規劃，提出要改變人口過于集中在市區的狀況，大力向新區和衛星城疏散人口，把整個城市規劃為一個中心大團加上周邊10個邊緣集團，再加上外圍的14個衛星城的“新北京”城。 

　　但是在這過去的10年中，這些本應該疏散市區人口交通壓力的新區和衛星城發展得并不盡如人意，大都以居住為主，各種其他方面的需求基本不能滿足，從而使得北京市的交通壓力增大了。

　　不難看出，如何形成有著強有力的反磁力的新城將對這一輪規劃的實施、增強其就業和居住的吸引力至關重要。

　　問題三：北京有哪些調控手段保證城市規劃的實施

　　有了正確的城市規劃立法精神和控制因素，還需要保證規劃實施的手段，由于前幾年北京土地利用導向是以城市發展為代價的，到今天，政府可用來調控的土地所剩無幾。因此，如何使土地開發利用模式和城市布局匹配將是北京市在這一輪規劃的實施中面臨的新問題。

　　問題四：南城如何保留

　　根據這一輪規劃的精神，南城將作為北京未來的發展空間而得以保留，“近期不做大幅度的土地開發”。有關專家在肯定南城“留著”的同時，也對南城是否能“留得住”滿懷擔憂：“作為和不作為都需要手段”，如果政府不采取一些措施，南城的保留恐怕很難做到。因此，采用什么樣的手法保留南城也應是政府有關部門應該立即著手的問題。

　　新規劃帶給北京樓市新變數

　　城市新空間的布局、兩帶的新定位、城南發展、交通控制等內容將對北京城市建設、房地產開發格局產生深遠影響。

　　開發熱點區域發生變化由環線區域轉向交通走廊沿線

　　北京中原總經理李文杰認為，新的城市規劃首先帶來的是房地產開發熱點區域的變化。

　　未來北京城市空間結構是“兩軸—兩帶—多中心”的空間格局，在交通的發展上強調公共交通，同時強調以交通為導向的土地利用和開發，這就決定北京未來的房地產開發將一改目前沿環線布局的情況，變成沿著連接新城和中心城、新城與新城之間的交通走廊分布更多的區域開發熱點。

　　物業開發類型受區域限制影響變小內城和新城商務物業商機無限

　　華高萊斯國際地產顧問北京總經理李忠認為，這輪新規劃對內城明確地堅持了“整體保護”，在此前提下協調好保護與發展的關系，改善歷史文化名城居住范圍內老百姓生活質量，因此也就提出了培育適宜產業的問題，而由此可能帶來具有北京特色的“四合院式”商務地產的興起。而根據新規劃，北京未來規劃將在市區范圍內建設不同的功能區，分別承擔不同的城市功能，另外郊區將形成不同的產業和人口居住帶（注意：不是區或者點）。因此可以預測未來北京房地產開發的物業類型也將改變，首先是市區內將形成不同的功能區，比如老城區的整合和新的功能區的形成，這樣辦公、居住、商業物業將在新的區域中心被建設出來；其次是郊區將形成辦公和商業物業積聚區。

　　值得一提的是，未來城郊接合部的節點將成為重點完善和改造的對象。城郊交通節點將成為聯系城區各中心之間的關鍵，一些交通節點的商業價值也將凸顯。比如四惠東、玉泉營、六里橋、立水橋等等。

　　新規劃對京津冀三角房地產產生影響未來京津冀沿線有望形成城市走廊

　　李文杰認為，京津冀一體化發展一直都是近些年該區域發展主題之一，從新規劃的“兩軸、兩帶、多中心”來看，對京津冀三角的發展將會起到重要的推動作用。

　　而根據北京市城市規劃設計研究院副院長施衛良對未來亦莊交通建設的介紹———未來亦莊除了修建通往市區的軌道交通外，還要建設第二條京津塘高速、城際列車，李忠認為，未來北京和天津之間出現緊密聯系是必然的，“住在天津，工作在北京”將成為可能。而沿著亦莊到天津，還有可能出現一個“城市走廊”。

　　未來北京周邊新城出現“族群”居住狀態不同階層不同人群“分區”而居

　　業內人士認為，新規劃強調的按照各個區域不同環境不同資源發展不同產業、建設不同功能分中心的規劃思想還將使目前已經在歐美、日本等國家出現的“族群分居”居住格局在北京出現。

　　這里的“分區”居住格局不是指行政管轄或地理區域上的“分區”，而是不同的生活習慣、心理等形成的帶有“階層”色彩的“分區”居住格局。從美國、日本、歐洲一些大城市發展的經驗看，新規劃將使北京周邊最終也形成不同定位、不同檔次、不同人群居住的“族群”居住狀態。美國的上東區，日本的銀座、元宿、淺草等區域都是如此，不同階層不同文化品位的人居住在不同的區域。

　　隨著北京“分中心”的建設，順義、亦莊、通州、懷柔等地區將因各自倚重的產業的不同，而最終形成定位不同、檔次不一、社會階層不同的“族群”居住格局。北京也將因此而更加多元化，更加有魅力。

　　新規劃會不會影響北京房價

　　2004年3月，北京總體規劃修編剛見諸媒體，位于東部發展帶和西部生態帶上的很多樓盤都在售樓處打出了利好的標語，有的還因“區域升值空間大了”而上調房價。如今，新一輪北京總體規劃最后敲定，新規劃對北京現有地區以及未來發展區域的房價會產生什么樣的影響也就成了很多開發商和購房人最為關注的問題。 

　　新規劃是否會引起北京房價的變化，各界的看法不一。

　　開發商：新規劃給了北京樓市升值空間

　　記者采訪到的20余位開發商都認為，新規劃“宜居城市”的定位將提升北京的城市品質，而這給了北京樓市很大的升值空間。

　　在二環或三環以內開發住宅項目的多位開發商大都認為：新規劃把舊城保護又提高了一個層次，未來城里的大拆大建幾乎不太可能，因此，目前在建的住宅項目或公建項目都將因“奇貨可居”而有了升值空間。

　　而從新城建設思路看，通州、亦莊、順義等新城將承擔著不同功能，這些地區的商業物業無疑將商機無限；從土地升值空間看，未來亦莊東南方向的京津塘高速沿線土地上漲潛力大。

　　購房人：認可新規劃給北京樓市升值空間

　　在記者采訪的幾十位購房人中，幾乎無一例外地認可了新規劃給北京城市帶來的升值空間。

　　購房人賈先生的話代表了一部分購房人的想法：土地政策的變動本來就使開發商成了“上帝”，好房子難以買到，北京城市新規劃的出臺讓他們更加有了提價的理由。但對比其他的莫須有的因政策的變動帶來的漲價，我倒是愿意接受這種城市品質的提高而帶來的漲價。問題是，這些規劃真的能像寫的那樣實現嗎？

　　市場人士：“多中心”將改變北京房價分布格局郊區房價有望和市區持平

　　由單中心到“多中心”，無論是華高萊斯的李忠還是北京中原的李文杰以及其他業內市場人士都認為，新的城市空間布局會對北京房價的分布產生很大的影響，北京房價有望由現狀的“放射性布局”改變為“地區分布”。而房價也不會像目前這樣隨著方位和環線而變化，有可能郊區的住宅價格與市區沒有差別。

　　有關部門：新規劃對房價影響不大

　　主管此次北京市總體規劃修編業務工作的北京市城市設計研究院副院長則認為，這輪新規劃是在考慮目前的現實條件的基礎上，從北京的自然地理特征、能源利用等條件出發，確定了北京未來15年的發展方向和目標，很多具體的工作需要逐步落實，因此，不會立竿見影改變北京。因此，開發商在賣商品房的時候不能夸大新規劃的“升值作用”，買房人也應從實際出發，以參考現狀為主選擇項目。

　　專家忠告：購房人不要參照“新規劃”選房

　　針對目前北京樓市已經出現的很多購房人在選購房區域的時候，參照“新規劃”的現象，有關專家認為，很不可取，把新規劃當作購房參照就好像“拿著大比例的地圖做小比例的事”一樣不可取。

　　“宜居”不能是紙上空談根治城市問題學者為城市新模式獻言

　　撰寫了《城記》之后，新華社主任記者王軍的心態發生了一些變化。他曾經因為記錄了大量北京城市發展至今的故事而變得憂郁，面對轟轟烈烈的城市化，他在心底里為老城的支離破碎而痛苦。然而作為記者，當他發現那些被認為是正確的城市發展聲音被推土機轟鳴聲淹沒時，發現土地和財富不斷地向少數人手中轉移，而低收入城市主人被迫向城外漂流時，他感到，城市越來越向著他所不希望的方向去了，那些自然的自發的生活鏈條被一個個房地產項目摧毀，權力和金錢糾纏在一起，驅趕和蔑視著窮人。他對記者說，城市的情緒讓他感到一種恐懼。一個好的城市能夠讓壞人主動做好事，而一個發展不良的城市，會讓好人學會做壞事，借此找到安全、獲得利益，這是非常可怕的現象。城市如何能夠良性發展，城市中心區域如何回歸自然生長和更新的狀態呢？在對新規劃能否疏解中心大團、能夠在多大程度上實現新城的合理發展持觀望態度時，王軍聽到并率先報道了一種解救老城的辦法，他于去年11月份發表“中央行政區遷移懸念”，這一對城市空間發展戰略建議已經得到了有關部門的重視。雖然據報道，建設部出面否認遷移可能，但不能不承認的是，這一由中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁提出的觀點得到了吳良鏞等業內專家的認可，不失為一個讓城市均衡發展的辦法———中央行政區遷移調整北京城市空間結構的有效策略。

　　中國城市規劃設計研究院副總規劃師趙燕菁認為：沒有中央行政職能的調整，就不可能有北京城市空間結構的調整。他傾向于在通州長安街延長線方向發展新的中央行政辦公區，這一地區對外交通便利，這有利于行政職能的分期遷移和水平分工。

　　他在空間上劃出了北京四個分工不同的發展象限：主城以紫禁城為核心，發展旅游、商業、金融等功能；通州為行政辦公中心，主要為首都的國際和國家功能服務；亦莊和永樂新城，將同天津、河北一起建設世界級的工業發展軸線；大興則作為未來發展的戰略備用地。 

　　“單中心”催生房地產泡沫

　　北京歷史文化名城的保護，很長時間都被作為一個局部問題來對待，其實它只是冰山之一角，它與交通、環境、地價、宏觀經濟調控等露出水面的城市問題一樣，在底層都是同城市的空間結構聯系在一起的。現在的情況是，房地產及其相關領域的收益，在短期內大大超過經濟的其他領域，進一步誘使社會投資向房地產相關領域轉移，從而更加劇了局部性的經濟過熱。由于房地產相對于其他產業巨大的額外收益是短期因素導致的，一旦這個因素消失，經濟泡沫就會破裂。

　　我國經濟現在是冷熱并存———與房地產市場相關的產業熱，無關的產業冷。

　　房地產的價格是由最短缺區位的土地價格決定的。雖然建材、勞動力成本上升對房地產成本有影響，但對房價影響最大的還是土地的價格。只要最短缺的土地可以保持足夠的供給，房價就不會大幅度上升。這個最短缺的區位，就是城市的中心。但恰恰是這個最短缺的土地在單中心結構的城市里是難以充分供給的。

　　所以，應當根據“病因”，有針對性地“定點清除”經濟中的扭曲因素，采取正確的空間對策，調整城市結構，增加城市中心區土地的有效供給。現在很多城市，希望在郊區建設大規模經濟適用房把價格拉下來，這沒有意義。因為，城市的競爭力是通過各自的核心功能展開的，而這些功能大多集中在中心區。而只有變單中心為多中心才能實現這個目標。從世界范圍來看，多中心結構的城市，大多地價水平較低，因為整個地價被攤到較大的面積上去了。

　　單一中心發展只能是強者把弱者趕走

　　北京上一版總體規劃雖然在郊區規劃了一系列的衛星城，但分解城市功能的效果并不理想。這是因為空間供給的多少并不重要，重要的是供給的區位。北京的城市中心是一個巨大的世界遺產，建筑高度必須控制，這樣，同樣的地價攤到較少的建筑面積里，房價只能更高。高房價又會轉移到城市功能的運營成本里，必然影響這些行業的區域乃至國際的競爭力。這是很大的損失。這些年被遷到郊區的，多是低收入者，要就業他們還得跑到中心區來，因為心臟在這兒，血還會往這兒流。結果導致近年來交通狀況急劇惡化。北京的傳統的空間里，已經無法容納城市高速發展產生出大量的新的城市功能。就一個單一的中心，這樣的發展只能是強者把弱者趕走。 

　　核心功能遷出，老城會不會成為“爛城”

　　趙燕菁認為，要避免出現“爛城”，就必須抓住這個經濟增長的時期。在城市高速發展時期，這種現象很少出現。這是因為在城市化高速發展階段，包括老城的功能在內，每個經濟細胞都在長大，老城自身功能的擴張，足以吸納大部分功能讓出的空間，也就不會出現發達國家城市緩慢增長階段功能外溢導致的所謂的“爛城”。

　　建議重新調整行政區劃還舊城以居住和旅游為主的簡單功能

　　據中國青年報報道，全國政協近日公布了北京市政府對全國政協委員黃鴻翔的一個提案的答復：由市里負責該課題進一步研究。

　　黃鴻翔是中國農業科學院研究員，他認為，北京的舊城應以居住和旅游為主，保持“古樸、清幽”的風貌。但是，如果不進行相應的行政區劃調整，舊城功能的調整、舊城風貌的保護是難以實現的。

　　據分析，由于東城、西城、崇文、宣武4區的范圍基本局限于舊城之中，為了本區的財政收入，商貿業幾乎是惟一的選擇，于是各區都大拆舊樓，大建大商場和寫字樓。這樣就出現了一個怪現象：負有保護古城任務的各區政府一方面在努力保護古城，另一方面也在大力破壞古城。

　　黃鴻翔認為，這種矛盾現象的產生，原因就在于行政區劃的不合理，為此，他建議：可將現有行政區劃進行調整，如將東城區北部與朝陽區北部合成一個區（可稱安定區），東城區南部和朝陽區中部組合成一個區（朝陽區），崇文區和朝陽區南部、豐臺區東部組合成一個區（崇文區），宣武區和豐臺區中部組合成一個區（宣武區），豐臺區可考慮撤銷，其西部劃歸門頭溝區或連同門頭溝區一起并入石景山區，西城區南部和海淀區南部組合成一個區（可稱阜城區或復興區），西城區北部和海淀區中、北部組合成一個區（海淀區）。

　　這樣每個區的范圍都可從舊城之內一直延伸到五環路以外，每個區都可以比較合理地進行產業布局，將舊城范圍內規劃成為居住區和旅游區；在各區都擁有部分近郊區的條件下，各區也可以更方便地組織舊城居民的外遷，能夠真正降低舊城區的人口密度；由于可在二環路與三環路之間、或三環路與四環路之間布置商貿區，還可以在四環路以外的區域發展部分制造業、倉儲業、都市農業等產業，這樣各區的經濟發展和財政收入都得到保證。

　　將道路還給公交小汽車靠邊跑讓城市遠離汽車煩擾

　　“我們的波哥大為居民而造的，不是為汽車而造。”波哥大“快速公交系統”的設計師們懷著這樣的理想，成功的改造了波哥大的城市交通。他們的經驗對北京頗有借鑒意義。

　　1998年，在國家資金和私營企業資金的共同支持下，波哥大市政府啟動了一個龐大的交通發展戰略。作為哥倫比亞的首都，波哥大的人均汽車擁有量并不高，但汽車卻占用了大部分城市交通空間，造成了嚴重的空氣污染、交通堵塞，并降低了城中居住的品質。這種情況與亞洲的很多大型城市類似。

　　從1998年到2001年，對市政交通的建設全面展開，這其中包括建立“快速公交系統”、修建自行車道、限制汽車使用、興建公園、加大公共空間利用率等等。

　　這個戰略中最重要的組成部分是快速公交系統，在一期中，修建了3條總長41公里的干線公交走廊和總長覆蓋7個區的309公里的支線，4個公交總站，4個公交樞紐站，53個普通車站及30個過街天橋、露天停車場和人行道。目前該項目正處在二期建設中，公交專用道和車站將進一步擴大。目前，每天每車的平均運營人數達到1596人，是傳統公交的5倍。這就有效的促進了人們對公共交通的利用，緩解了私人轎車對交通產生的壓力。

　　在整體戰略中，還有一些從未在其他地區試驗過的舉措。例如，波哥大市修建了世界上最長的步行街，總長數百千米的各種步行道，穿越了城市中的貧困區，周邊還修建了綠化程度很高的公園。“無車日”是波哥大市的又一特色。在每年的兩個工作日內，所有私人機動車不得上路，范圍覆蓋了整個城市的35000公頃。