“十三五”生態環保規劃有關政策吹風會解讀

　　2016年11月15日，國務院常務會議通過《“十三五”生態環境保護規劃》。國務院新聞辦公室于2016年11月18日上午舉行國務院政策例行吹風會，環境保護部副部長趙英民介紹“十三五”生態環保規劃有關政策情況，回答記者提問，從黨和國家把生態文明建設和生態環境保護擺在戰略位置，《規劃》的重要意義、主要內容、基本特點、規劃實施、落實“水十條”“大氣十條”進展情況、當前存在的主要問題及相應舉措等方面進行了政策解讀。

　　黨中央、國務院把生態文明建設擺在重要戰略位置

　　黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設和生態環境保護擺在更加重要的戰略位置。習近平總書記多次強調，綠水青山就是金山銀山，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。李克強總理指出，加大環境治理力度，下決心走出一條經濟發展和環境改善雙贏之路。《規劃》是“十三五”統籌部署全國生態環境保護工作的基本依據。

　　我國出臺了《生態文明體制改革總體方案》，實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，開展新《環境保護法》實施年活動，用硬措施應對硬挑戰，用真作為帶來真改變，環境治理力度前所未有，進程加速推進，環境質量改善取得積極進展。2015年，首批開展監測的74個城市，就是首批實施新環境空氣質量標準的74個城市，細顆粒物年均濃度比2013年下降了23.6%，酸雨區占國土面積的比例由歷史高峰值的30%降到7.6%，全國地表水國控斷面Ⅰ到Ⅲ類的比例提高到66%，劣Ⅴ類比例下降至9.7%。但是應該看到，我國環境保護形勢依然嚴峻，環境污染重、環境質量差、生態受損大、環境風險高，生態環境與人民群眾的熱切期盼相比有較大差距，已成為全面建成小康社會的突出短板。

　　《規劃》的主要內容分為三個部分

　　第一部分是全國生態環境保護形勢和“十三五”工作的指導思想、基本原則、主要目標。

　　第二部分主要闡述《規劃》主要內容，分七個方面。分別是強化源頭防控，夯實綠色發展基礎；深化質量管理，大力實施三大行動計劃；實施專項治理，全面推進達標排放與污染減排；實施全程管控，有效防范和降低環境風險；加大保護力度，強化生態修復；加快制度創新，積極推進治理體系和能力現代化；實施一批國家生態環境保護重大工程。

　　第三部分是健全規劃實施保障措施。包括明確責任分工、加大投入力度、加強國際合作、推進試點示范、嚴格評估考核等五個方面。其中在重點工程投資方面，鼓勵建立多元化投資格局，主要以企業和地方為主，中央財政根據中央與地方事權劃分原則給予適當支持。

　　“十三五”生態環境保護的總體思路和目標

　　“十三五”期間生態環境保護的總體思路和目標追求就是，以改善環境質量為核心，以解決生態環境領域突出問題為重點，全力打好補齊生態環境短板的攻堅戰和持久戰，確保2020年實現生態環境質量總體改善的目標，為人民群眾提供更多的優質生態產品。

　　按照黨中央、國務院決策部署和有關法律的要求，環保部會同發展改革委、教育部、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、質檢總局、林業局等部門，自2013年啟動了《規劃》的編制工作，采取開門編規劃方式，線上線下進行公眾調查。通過實地調研、專題研討會和書面征求意見等形式，多方征求各方面的意見，包括地方、部門和一些專家學者的意見，進行了多輪評估論證，最終形成了目前的《規劃》。

　　《規劃》的指導思想、基本原則和主要目標

　　指導思想是，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思路新戰略，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，以提高環境質量為核心，實施最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，加強生態保護與修復，嚴密防控生態環境風險，加快推進生態環境領域國家治理體系和治理能力的現代化，不斷提高生態環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，為人民群眾提供更多優質生態產品，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出貢獻。

　　《規劃》的基本原則是“五個堅持”：堅持綠色發展，標本兼治；堅持質量核心，系統施治；堅持空間管控，分類防治；堅持改革創新，強化法治；堅持履職盡責，社會共治。

　　《規劃》的主要目標是到2020年，生態環境質量總體改善。生產和生活方式綠色、低碳水平上升，主要污染物排放總量大幅減少，環境風險得到有效控制，生物多樣性喪失勢頭得到基本控制，生態系統穩定性明顯增強，生態安全屏障基本形成，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

　　《規劃》提出約束性和預期性指標，其中約束性指標12項，分別是地級及以上城市空氣質量優良天數、細顆粒物未達標地級及以上城市濃度、地表水質量達到或好于Ⅲ類水體比例、地表水質量劣Ⅴ類水體比例、森林覆蓋率、森林蓄積量、受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率，以及化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量。這里涉及到的環境質量指標，也是第一次進入五年規劃的約束性指標。約束性指標中，受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率是“土十條”里的要求，其余10項是“十三五”規劃《綱要》的要求。

　　《規劃》有五個基本特點

　　一是圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，充分體現和具體化《綱要》的部署與要求。突出綠色發展，強化生態空間管控，形成綠色發展布局；突出推進供給側結構性改革，強化環境硬約束；突出綠色科技創新引領，推進綠色化與創新驅動的深度融合；突出落實國家重大戰略，強化京津冀區域環境協同保護、長江經濟帶共抓大保護，深入推進“一帶一路”綠色化建設。

　　二是以提高環境質量為核心，統籌部署“十三五”生態環境保護總體工作。《規劃》突出環境質量改善與總量減排、生態保護、環境風險防控等工作的系統聯動，將提高環境質量作為核心評價標準，將治理目標和任務落實到區域、流域、城市和控制單元，實施環境質量改善的清單式管理。

　　三是落實生態文明體制改革要求，實行最嚴格的環境保護制度。以環保督察巡視、資源資產負債表編制、離任審計、損害責任追究等落實地方黨委政府環境責任；以排污許可、環境執法、損害賠償等落實企業主體責任；以資源環境產權確權、稅收政策引導、資源環境價格改革、綠色金融等強化市場激勵約束機制與市場主體培育；以改革環境治理基礎制度來加快形成政府、企業、公眾共治的治理體系。

　　四是堅持“山水林田湖是一個生命共同體”，強化生態保護與修復。《規劃》增加了專章提出生態保護與修復重點任務和重點工程，明確環境治理與生態保護修復協同聯動，要求系統推進重要生態系統保護與修復，擴大生態產品供給，提升生態系統穩定性和服務功能。

　　五是強化綜合治理，協同推進工業達標排放、治污減排和風險防范。以全面達標排放計劃為抓手大幅削減污染存量，以推進骨干性工程為抓手實施污染減排，以排污許可為抓手落實治污減排責任，以重金屬、危險廢物、化學品、核與輻射等重點行業為抓手提升風險防控基礎能力，系統構建全過程、多層級風險防范體系。

　　《規劃》實施將主要開展五項工作

　　一是宣傳《規劃》。以《規劃》總體要求、目標任務、政策措施為重點，開展宣傳解讀、答疑解惑，把中央的決策部署說清楚，講明白，動員社會力量共同參與生態環境保護工作。

　　二是明確任務和分工。將《規劃》重點任務進行分工，明確部門責任，將約束性指標分解落地，統籌部門協同推進《規劃》實施。

　　三是落實重大工程和改革措施。建立項目庫，強化項目推進機制，積極推動重大改革政策盡快落地。

　　四是大力推進社會共治。完善社會監督機制，暢通公眾監督渠道，積極組織廣大群眾有序參與和監督《規劃》的實施。

　　五是開展評估考核。對《規劃》實施情況定期監測評估。2018年底進行中期評估，2020年底進行終期考核，考核結果向國務院報告，向社會公布，納入領導干部綜合考核評價體系。

　　全國環境空氣質量總體改善

　　近期北京的天氣不是很好，重污染天氣頻發，環境保護形勢依然嚴峻。應對重污染天氣，首先還是要堅定信心。從2013年“大氣十條”實施以來，全國環境空氣質量總體改善。就全國而言，重污染天氣發生的頻次、峰值都在明顯下降。監測數據顯示，首批實施新環境空氣質量標準的74個城市，2015年重污染天數占全年比值4.1%，這個數字比2013年下降了52.3%，也就是說，2015年全國重污染天次比2013年下降了52.3%。其中京津冀2015年比2013年下降了51.7%。這個數字充分說明，當前大氣污染治理的方向是正確的，措施是有力的，成效也是顯著的。要進一步堅定信心，堅定不移地繼續抓好“大氣十條”各項措施的貫徹落實，只要持之以恒，環境質量就會一天比一天好起來。

　　在看到成績的同時，也應該看到我國目前大氣污染防治仍然面臨著緊迫性、長期性和艱巨性，需要統籌兼顧當前和長遠改善環境質量的需要，既要打好攻堅戰，還要打好持久戰。要打好攻堅戰，就是把應對重污染天氣作為當前特別是北方冬季大氣污染防治工作的重中之重，力爭用最短的時間解決老百姓的“心肺之患”。

　　標本兼治將突出抓好三方面工作

　　一是降低污染排放負荷，狠抓工業企業污染治理，實施冬病夏治，還要錯峰生產，推動煤炭的清潔化利用，加快淘汰高污染車輛，嚴格環境執法監管，大幅度降低污染物的排放。這是應對重污染天氣的根本。雖然重污染天氣的發生有天氣擴散條件不利的客觀因素，但是根本原因仍然是排放污染物的總量太大，遠遠超過了環境可接納的程度，才會出現這樣的情況。

　　二是不斷完善重污染天氣的應對體系，著力提高預測預報能力，提高空氣質量預測預報的準確性，提前采取措施，進一步加大應急減排措施的力度，加強監督檢查，確保應對措施落實。另外，要實現區域應急聯動，用最小的經濟社會成本，取得環境效益的最大化，切實減輕重污染天氣對社會公眾健康的影響。

　　三是要打好持久戰。以京津冀為例，京津冀及周邊地區煤炭消費量占到全國大約一半左右，鋼鐵產能和煉焦產能也都占到全國50%以上，火電裝機容量占到全國的35%，所以大量能源消耗造成這個地區污染物排放總量大。因此，必須要落實好中央提出的京津冀協同發展戰略，進一步疏解北京的非首都核心功能，加快區域產業和能源結構調整，強化污染源的治理和管控，在全社會建立起綠色低碳的生活方式。大氣污染治理是個復雜的系統工程，也不可能一蹴而就。在各級政府、各個企業包括全社會的共同努力下，重污染天氣一定會更少。

　　對不同城市重污染原因實施精準化診斷和管理

　　從國內情況看，不同城市重污染天氣的原因有所不同。總體上講，我國是以煤為主的能源結構，但是一些特大型城市，機動車污染占了相當大的比例。有一些工業相對偏重的工業城市，更多的可能是工業排放為主。所以，不同地方的霧霾成因是不完全一樣的。

　　針對這個情況，“十三五”規劃中明確提出，以改善環境質量為核心，實際上就是要精準施策。環保部也加大了這方面的投入力度，從2015年開始，全國所有地級及以上城市實現了新環境空氣質量標準六項污染物實時監測。這些能力的提升，再加上科研力量的投入，對各地方污染的成因實現精準化的診斷，由此帶來精準化的管理，所以能夠實現穩準狠，能夠實現以最小的經濟代價換得最大的環境效益。

　　中央環保督察是落實“黨政同責、一崗雙責”的手段

　　針對各級政府的責任落實，中央有一系列的部署安排。第一批中央環保督察正在陸續反饋意見，這是非常重要的落實各級黨委政府環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”的手段。此外，還有環境保護綜合督查，還有像今年冬天專門針對重污染天氣的專項督查，對一些履職盡責不力的地方政府進行約談。總之，利用這一系列組合手段，落實“大氣十條”以及中央生態文明建設的有關要求，來實現環境質量改善。

　　“水十條”發布執行取得很大進展

　　“水十條”是2015年發布，今年是第一個執行年，取得了很大的進展。一年以來，主要有六方面的進展：

　　一是按照“水十條”的要求，環境保護部和31個省（區、市）簽訂了水污染防治目標責任書，把“水十條”要求的質量改善任務逐一分解到了各省，也要求各省逐一分解到各個地市，最終要落實到全國1940個控制單元上，每一個單元對每一年環境質量都有明確具體的要求。同時，環境保護部還建立了全國水污染防治工作機制，推動了京津冀、長三角、珠三角區域水污染防治聯動協作機制的建立。

　　二是組織編制了重點流域水污染防治規劃，全過程的防治水污染，促進水資源節約和循環利用，加強生態保護與修復。

　　三是組織調查評估地級及以上城市900多個集中式飲用水水源環境保護狀況，指導各地加快飲用水水源地規范化建設。這里包括飲用水水源保護區的劃定，依法清理保護區內違法建筑和排污口。

　　四是根據水質改善的要求，分解落實“十三五”和2016年主要水污染物重點工程減排的目標和要求。

　　五是落實“水十條”確定的到2020年新增完成13萬個建制村環境綜合整治的任務，落實2016年中央農村節能減排資金，支持各地繼續開展農村環境綜合整治。

　　六是印發了一系列指導各地實施“水十條”的相關技術文件，包括《水體達標方案編制技術指南》，以及其他一系列技術文件。

　　就目前看，今年1-9月份全國有監測數據的1922個監測斷面中，1351個水質是Ⅲ類以上，占70.3%，同比增加4.0個百分點。同時也應該看到，166個是劣Ⅴ類，占到總數的8.6%，同比減少1.2個百分點。今年作為“水十條”落實實施的第一個完整年，實現了開局良好，“水十條”確定的今年年度目標總體上有望完成。

　　水污染防治存在的主要問題及舉措

　　水污染防治方面，雖然說通過“十二五”的努力，水環境質量不斷改善，但是和人民群眾不斷增長的環境需求相比，仍然存在著不小的差距。水污染防治工作不平衡，流域生態破壞的現象目前還比較普遍，面源污染應該說現在還沒有得到有效遏制，部分支流污染嚴重，部分湖泊富營養化問題突出，水環境承載能力已經達到或者接近上限，不少流經城鎮的河流、溝渠“黑臭”問題突出，群眾反映強烈。

　　全國水環境目前呈現三個特點：一是地表水質總體上穩中趨好，但是部分水體污染問題突出。二是良好水體保護形勢嚴峻。三是主要的污染因子出現分化。過去大家比較耳熟能詳的“十二五”約束性指標COD出現了下降，但是氮磷目前看此消彼長。因為化學需氧量下降很多，相對來說原來處于第二、三位的污染物逐步成為有些水域的突出污染問題。這是當前全國水環境呈現的三個特點。

　　這次“十三五”規劃明確提出了到2020年的目標以及總體思路。下一步將堅持以改善水環境質量為核心，以落實“水十條”為抓手，認真落實這次“十三五”規劃明確的各項任務。第一是堅持問題導向，解決群眾最關心和反映強烈的突出水污染問題。“1+2”個工作重點。“1”是要狠抓飲用水的安全保障。“2”是從好水和差水兩頭抓起，所謂好水就是現在沒有被污染的Ⅲ類以上水體，也要加強保護；差水就是所謂“黑臭”水體、劣Ⅴ類水體，也要抓緊治理。第二是做好源頭預防，嚴守空間總量準入紅線。第三是突出重點領域，強化治理措施。第四是創新管理方式，提升水環境質量管理能力。第五是嚴格落實地方和企業的責任。

　　環境保護部有信心，在全社會的共同努力下，我國的水環境質量會越來越好，有信心如期完成“水十條”和這次《規劃》明確的相關水環境治理和改善任務。

　　《規劃》將對水資源、水環境、水生態三者綜合施治

　　從全國水環境質量變化的趨勢看，是逐年在改善。應該說，環境質量改善后面是有大量具體的污染治理工作做支撐的。過去五年，全國化學需氧量、氨氮排放總量累計下降了12.9%和13%，全國新增城鎮污水日處理能力5700萬噸，現在全國城鎮污水處理能力達到了1.82億噸，已經成為全世界污水處理能力最大的國家之一。還有很多工作，應該說這些具體工作支撐了全國水環境質量總體上是向好的，雖然形勢依然嚴峻。督察發現，確實是有些地方一些斷面也有水質惡化反彈的情況，全國總體向好和局部惡化是不矛盾的。

　　這次的《規劃》非常明確，水環境保護要強調水資源、水環境和水生態，三者要綜合考慮、綜合施治，落實“山水林田湖是一個生命共同體”。實際上水污染治理表現在水上，但是很多問題還是來自于岸上，所以必須把水中和陸上形成一個系統的整體。環境管理也要按照流域的客觀規律去管理，實施精細化管理，這樣才能落實“十三五”規劃的要求，能夠實現水資源、水環境、水生態的保護。

　　大氣環境質量取得積極成效

　　“大氣十條”實施三年以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，各地區、各部門共同努力，應該說還是取得了積極的成效。從環境質量的數據變化上看：

　　一是全國顆粒物濃度大幅度下降。2015年，全國338個地級以上城市PM10的濃度比2013年下降了9.3%，其中京津冀、長三角、珠三角2015年的PM2.5平均濃度比2013年下降了27.4%、20.9%和27.7%。今年1-10月份，338個地級及以上城市PM10的濃度比去年同期又下降了9.4%。京津冀、長三角、珠三角PM2.5的平均濃度比去年同期下降了14.5%、14%和14.7%。去年珠三角地區的PM2.5實現了達標，三大重點區域第一個率先實現PM2.5年均值在35以下，為治理工作樹立了信心。

　　二是優良天數明顯增加。今年1-10月份，338個地級及以上城市優良天數比例是81.4%，同比提高了3.6個百分點。

　　三是重污染天數顯著降低。截至目前，今年重污染天數和去年同期相比仍然是減少的趨勢。

　　“大氣十條”實施三年取得突破性進展

　　從大氣污染治理工作看，通過“大氣十條”三年的實施，在一些難點問題、長期性工作上取得了突破性進展。

　　一是積極化解鋼鐵、煤炭落后產能。重點區域的煤炭消費總量自2013年以來連年實現負增長。

　　二是重點行業大氣污染治理成效顯著。全國脫硫、脫硝機組占火電總裝機容量比例提升到了99%和96%，完成煤電超低排放改造約2.9億千瓦，占到全國煤電裝機總量的32%。電廠煤耗已經接近或達到世界先進水平。

　　三是機動車污染防治逐步加強。三年累計淘汰黃標車和老舊車1500多萬輛，全面供應了國四車用汽柴油，東部11個省市供應國五車用氣柴油。

　　四是區域協作機制逐步完善。京津冀及周邊地區、長三角區域、珠三角區域大氣污染防治協作進一步深化，圓滿完成了多項重大活動的空氣質量保障任務，區域內各級政府聯合應對重污染天氣的機制正在逐步成熟。

　　五是各項配套政策措施日益完善。“大氣十條”配套的22項政策措施和要求制定的25項重點行業排放標準全部頒布實施。

　　六是環境監測監管能力在不斷增強。全國338個地級及以上城市全部具備了PM2.5等六項指標的監測能力，建立健全空氣質量預報預警系統，在部分重點城市開展了大氣顆粒物污染來源解析、源排放清單編制試點工作。

　　環境形勢嚴峻 治污任重道遠

　　總的來看，經過全社會的努力，“大氣十條”進展是順利的。有望實現2017年“大氣十條”的目標。雖然“大氣十條”三年來取得了階段性的成果，但是我國目前所處的經濟社會發展階段，產業結構、能源結構難以在短期內根本轉變，所以全國大氣污染物的排放總量仍然長期居高不下，環境形勢依然嚴峻。現在全國大氣環境質量有三個特點：

　　一是全國空氣質量總體呈改善趨勢，但是污染程度仍然處在一個較高的水平，部分地區冬季霧霾天氣頻發。

　　二是顆粒物為主要污染因子，主要是PM2.5和PM10，但同時臭氧污染的問題也不容忽視。

　　三是區域不平衡。一方面有珠三角區域PM2.5實現了達標，但同時也有部分城市不降反升。環保督察一個很重要的內容，是對個別地區不降反升的情況提出明確要求。

　　我國正處在傳統煤煙型污染和臭氧、細顆粒物、揮發性有機物等污染新老問題并存，生產與生活、城市與農村、工業和交通環境污染交織的階段，加上一些地方環保責任不落實，執法監管不嚴，基層環保能力不足等問題，所以大氣污染防治的形勢依然嚴峻，任務也十分艱巨，改善大氣環境質量還需要全社會共同付出艱苦和長期不懈的努力。