《生態補償條例》草案成型 濕地生態功能區初入補償

　　《生態補償條例》（以下簡稱《條例》）的草案框架稿已經成型，并初步提出了生態補償的定義、范圍、原則和機制。

　　其中，框架稿第九條規定，生態補償的范圍應當包括森林、草原、濕地、礦產資源開發、海洋、流域和生態功能區，共7個方面。

　　《條例》由國家發改委牽頭，今年4月啟動立法工作。根據國家發改委副主任杜鷹介紹，《條例》起草工作小組先后組成6個專題調研組，分赴13個省進行調研，形成了專題調研成果，《條例》征求意見稿有望年底問世。

　　目前，《條例》草案框架稿（以下簡稱框架稿）共有8章51條，每一章的具體規則還有待進一步填充。

　　“由于《條例》的內容牽涉甚廣，至少牽涉到國家發改委、財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、稅務總局、林業局、統計局、海洋局等10多個部委，部門利益十分復雜?！币晃粎⑴c立法的專家對記者說。

　　記者了解到，在《條例》正式出臺之前，國家將先出臺《關于建立健全生態補償機制的若干意見》。

　　七大補償范圍

　　框架稿明確提出了生態補償的定義和范圍。

　　框架稿第二條規定，所謂生態補償是指國家、各級人民政府以及其他生態受益者給予生態保護建設者因其保護生態的投入或失去可能的發展機會而進行的補償。
　　
　　這一條明確了生態補償的主體。生態受益者即補償人，既包括各級人民政府，也包括企業和自然人。“就后者而言，比如取得林業使用權的個人或者企業，他們需要在林業使用權費之外再支付生態價格?！鼻笆鰠⑴c立法的專家對本報介紹，“所謂生態建設者，也即被補償人，包括各級人民政府和自然人?！?

　　框架稿第九條規定，生態補償的范圍應當包括森林、草原、濕地、礦產資源開發、海洋、流域和生態功能區。

　　記者了解到，森林、草原、礦產資源開發、海洋和流域的生態補償在已有的資源保護性單行法中都有規定，而濕地和生態功能區將是首次納入國家立法中。

　　公開資料顯示，早在2008年7月31日，環保部就發布了《全國生態功能區劃》，全國被劃分為216個生態功能區，其中具有生態調節功能的生態功能區148個，面積占國土面積的78%；提供產品的生態功能區46個，占國土面積的21%；人居保障功能區22個，面積占國土面積的1%。

　　不過，前述參與立法的專家對記者表示：“此處的生態功能區，更確切地說應該為重點生態功能區，否則這個規定將沒有意義?！?

　　根據《全國生態功能區劃》，環保部共確定了50個對保障國家生態安全具有重要意義的重點生態功能區?！凹幢闳绱?，這個力度依然很大?！鼻笆鰧＜艺f。

　　此外，也有學者指出應將自然保護區補充進來。根據李文華等院士的實際測算，在《自然保護區　條例》的框架下，許多自然保護區的保護與維持在現實中面臨嚴峻的資金壓力，急待緩解，因此自然保護區也應屬于生態補償的范圍。

　　強調東部對西部的補償

　　框架稿第四條提出了生態補償的三個原則：費用負擔原則，即利用者補償，保護者受償；確定補償地區原則，即與主體功能區區劃、區域協調發展相結合；補償金分配原則，充分補償與合理補償相結合。

　　“費用負擔原則，具體而言就是誰污染，誰治理，誰破壞，誰受益、誰補償，從環境權與發展權的角度體現了社會的公正。”清華大學環境法副教授鄧海峰對記者說。

　　“在生態利益主體明確的情況下，應直接要求受益者或者破壞者付費；在受益范圍廣、利益群體不清晰的情況下，生態補償的費用通常由政府以公共財政負擔。”在10月23日由國家發改委主辦在四川雅安召開的《生態補償立法與流域生態補償國際研討會》（以下簡稱“研討會”）上表示，《條例》立法小組成員、中國環境規劃院總工程師王金南表示。

　　第二個原則強調了東部對西部的補償。今年6月，國務院常務會議審議通過的《全國主體功能區規劃》，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，并明確了各自的范圍、發展目標、發展方向和開發原則。

　　“西部地區是我國生態的自然屏障，因此限制開發和禁止開發的區域的面積最多，他們遭遇了生態保護與經濟開發的矛盾，在生態補償框架中，必須充分考慮東部對西部的補償。這是生態補償的重中之重?！编嚭７鍖τ浾叻治?。

　　此外，補償金分配原則強調充分和合理補償相結合。以林業為例，根據一位參與林業生態補償調研的專家介紹，“如在退耕還林補償中，全國僅分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在一些地區導致過度補償現象，而在另一些地區卻是補償不足，所以要避免出現這種兩極分化，在合理補償的基礎上逐步實現充分補償。”

　　政府和市場補償雙管齊下

　　和以往的資源性單行立法相比， 框架稿在生態補償方式上做出了很大突破，旗幟鮮明地主張，應由政府補償和市場補償雙管齊下。

　　“就目前環保階段和市場經濟發展水平而言，在生態補償上起主要作用的仍是政府，只有在一些受損方和受益方都十分明確的前提下，才可以充分發揮市場的補充調節作用?！蓖踅鹉显谘杏憰险f。

　　框架稿在政府補償方式上提出了四種具體措施：財政補貼、政策優惠、項目支持、稅費改革。

　　王金南認為，財政補貼的資金比較穩定，是目前政府補償的主要途徑，但中央和地方的分工應當明確：省內某一要素的生態補償，應當以本省直接財政補貼為主；如果某生態補償要素跨越兩個或者兩個以上省區，則以中央財政補貼為主。

　　政府補貼雖然比較穩定，但很多情況下難以持續。因此，市場機制的引入，就非常必要。但令人費解的是，框架稿將地區之間的橫向補助、對口支援和項目協作、各種國內外捐贈和碳匯交易這四種方式放在“市場補償”一節。

　　“除了碳匯交易，其余三種屬于市場交易機制嗎？”一位地方環保系統的官員對記者表示困惑。

　　“此處的市場機制是廣泛的，強調的是補償人與受償人之間的自愿協商機制。比如，兩個省之間，或者兩個市之間，以及企業和個人之間，自愿達成了生態補償的協議，同樣屬于市場機制?！鼻笆鰠⑴c立法研討的專家對記者說。

　　盡管框架稿相對完備，但仍然遺漏了一些重要議題。不少學者建議將生態破壞賠償問題，如何處理生態環境補償與扶貧的問題，也納入立法框架。

　　在生態補償比較熱的背景下，生態破壞賠償問題一直被忽視。以流域補償為例，通常是下游對上游給予生態補償，但這是有條件的，其隱藏的條件是上游為下游提供的水達到了約定或者法定的質量目標，否則上游應對下游給予賠償。

　　“在實踐中，不少地區意識不到這一前提條件。”鄧海峰指出，“因此需要在立法中予以特別強調，以此減少生態破壞行為?！?

　　此外，由于生態補償的對象大都是一些相對落后的地區，因此補償往往會與扶貧聯系在一起，但生態補償與扶貧在目標、手段和方式上存在明顯區別，因此王金南建議，“庫區移民、生態難民、資源枯竭型城市產業轉移等問題，在開始建立生態補償機制時，應該區別對待，而不是混在一起?！?