中國主體功能區規劃出臺助力農村人口向城市轉移

　　主體功能區規劃出臺，標志著唯GDP考核指標體系即將終結

　　“未來不同區域的發展，將依據《全國主體功能區規劃》這一科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，明確發展方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局?！苯?，接受采訪的權威人士透露，作為我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃，《全國主體功能區規劃》(以下簡稱規劃)歷時4年多后終于出爐。

　　“規劃推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年，范圍包括除港澳臺地區以外的全國陸地國土空間以及內水和領海。”這位權威人士特別強調，海洋是目前我國資源開發、經濟發展的重要載體，也是未來實現可持續發展的重要戰略載體，有關部門也將依據規劃編制海洋主體功能區規劃。

　　“規劃出臺牽一發而動全身?！痹谒磥?，包括財政、投資、產業、土地等政策都將進行調整，“中央根據優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域各自的功能定位，分別設定了不同的考核指標。自此中國將告別‘唯GDP論’的考核體系。未來的發展，提供公共服務、加強社會管理、增強可持續發展能力等方面的評價將加碼?！?

　　按照中央的判斷，我國陸地國土空間遼闊，但適宜開發的面積少；水資源總量豐富，但空間分布不均；能源和礦產資源豐富，但總體上相對短缺；生態類型多樣，但生態環境比較脆弱；自然災害頻繁，災害威脅較大。

　　目前的國土空間的開發利用，存在五大弊端：耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力加大；生態損害嚴重，生態系統功能退化；資源開發強度大，環境問題凸顯；空間結構不合理，空間利用效率低；城鄉和區域發展不協調，公共服務和生活條件差距大等因素。“這也是促使中央加速推出規劃的原因?！睓嗤耸糠治龅?。

　　四元“主體”功能

　　“按開發方式劃分，國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域；按開發內容劃分，則分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區；按層級劃分，則分為國家和省級兩個層面?！?

　　上述權威人士強調，主體功能區規劃中的“開發”，特指大規模高強度的工業化城鎮化開發。限制開發，并不是限制所有的開發活動。對農產品主產區，要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，但仍要鼓勵農業開發；對重點生態功能區，仍允許一定程度的能源和礦產資源開發。

　　權威人士解釋道，“一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。”中央推出全國主體功能區規劃，也旨在發揮不同地區各自功能中的“主體”功能。比如在關系全局生態安全的區域，應把提供生態產品作為主體功能，把提供農產品和服務產品及工業品作為從屬功能。區分主體功能，這也正是未來國土開發的理念之一。具體要求包括：

　　首先，將國土空間開發從占用土地的外延擴張為主，轉向調整優化空間結構為主。比如，要求按照農村人口向城市轉移的規模和速度，逐步適度減少農村生活空間；在交通設施空間上，重點擴大城市群內的軌道交通空間，對擴大公路建設空間嚴格把關；從嚴控制工礦建設空間和各類開發區擴大面積等。

　　其次，以生態保護為前提，以水土資源承載能力和環境容量為基礎，有度有序開發。比如，把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要的位置；工業化城鎮化開發必須建立在對所在區域資源環境承載能力綜合評價的基礎上；在水資源嚴重短缺、生態脆弱和自然災害危險性大的地區嚴格控制工業化城鎮化開發；交通、輸電等基礎設施建設要盡量避免對重要自然景觀和生態系統的分割等。

　　其三，提高空間利用效率，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局。比如，資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區，把城市群作為推進城鎮化的主體形態，其他城市化地區依托現有城市集中布局、據點式開發，嚴格控制鄉鎮建設用地擴張；國家級、省級經濟技術開發區要率先提高空間利用效率，各類開發區在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

　　其四，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。比如，引導限制開發和禁止開發區域人口有序轉移到重點開發區域；擴大城市建設空間的同時，要增加相應規模的人口，充分考慮水資源承載能力；在中西部承載能力強的區域培育形成若干個人口和經濟密集的城市群；在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

　　五大目標、三大任務

　　“主體功能區規劃早在2006年就進入決策層的視野。國家‘十一五’規劃綱要要求編制全國主體功能區規劃。”權威人士透露，全國主體功能區規劃確定了五大主要目標：空間開發格局清晰，空間結構得到優化，空間利用效率提高，區域發展協調性增強和可持續發展能力提升。

　　未來，全國陸地國土空間的開發強度控制在3.91%，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內。耕地保有量不低于18.05億畝，其中基本農田不低于15.6億畝。林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上。

　　生態系統穩定性明顯增強，生態退化面積減少，主要污染物排放總量減少，環境質量明顯改善。生物多樣性得到切實保護，森林覆蓋率提高到23%，森林蓄積量達到150億立方米以上。草原植被覆蓋度明顯提高。主要江河湖庫水功能區水質達標率提高到80%左右。自然災害防御水平提升。應對氣候變化能力明顯增強。

　　實現以上目標，在這位權威人士看來，要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”：

　　構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成部分的城市化戰略格局。推進環渤海、長三角、珠三角地區的優化開發，形成3個特大城市群；推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中-天水等地區的重點開發，形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

　　構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局；二十三帶則包括東北平原的優質水稻、專用玉米、大豆和畜產品產業帶；黃淮海平原的優質專用小麥、優質棉花、專用玉米、大豆和畜產品產業帶等。

　　構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。構建以青藏高原生態屏障、黃土高原―川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。