官官想“告”！牽出政府拆遷利益潛規則

　　據南方周末 一些地方政府借土地儲備之名行商業拆遷之實,從而獲取巨額土地利益,是土地財政的慣用手法。

　　但安徽省發改委否定了蕪湖土地儲備中心的類似土地立項批文,這是國內罕見的對土地儲備潛規則的顛覆。安徽省發改委因此被蕪湖土地儲備中心告上了法庭……

　　最近,安徽省發改委向地方的土地儲備唱了一次反調,一個在土地儲備中屢試不爽的潛規則,被它斷然否決。

　　一些地方政府借土地儲備之名行商業拆遷之實,從而獲取巨額土地利益,是各地的土地財政慣用手法。這一般需要地方發改委、國土局和建設局(或建委)三家在批文上的默契的配合,作為慣行的潛規則已被普遍使用。

　　安徽省蕪湖市國有土地收購儲備中心(下文簡稱蕪湖土地收儲中心)也在這三個部門的配合下,收儲了處于蕪湖市黃金地段的中江商場地塊。但拆遷戶認為其收儲目的根本不是公共利益,而是借公共利益之名行商業牟利之實,遂向安徽省發改委員提出行政復議。幾乎令各方意外,安徽省發改委在今年2月10日撤銷了蕪湖市發改委的批文,認為蕪湖發改委“同意中江商場開展前期工作”的批文,屬行政越權,不得作為規劃與拆遷依據。

　　在法律界人士看來,除此之外,國內這種打破土地財政潛規則的行為尚無先例。

　　蕪湖方面顯然無法適應,6月22日,蕪湖土地收儲中心將安徽省發改委告上蕪湖市鏡湖區法院,要求法院責令省發改委撤銷決定書。

　　以土地儲備之名,行商業利益之實

　　2009年6月15日,中江商場周邊地塊的拆遷戶收到了“虹宇拆遷公司”的來信,拆遷戶倪良宏要求對方出示相關拆遷手續,但一直被拒。

　　中江商場位于蕪湖鏡湖區繁華的九華山路,拆遷戶中,倪良宏家面積最大———中江商場裙樓中共計871平米的房屋。那是十幾年前,倪良宏和哥哥倪良勝、父親倪坤成,貸款二百多萬買下的,用于經營晶鵬賓館。

　　倪家向拆遷公司提出“拆一還一”,遭拒,理由是:“蕪湖拆遷從來沒有門面置換,只有貨幣補償。”即便是補償也只有8000元/平方米,而馬路對面的小九華商業街早在2年前就賣到38000元/平方米,倪家的底線是每平米2萬,幾次協商均未果。

　　隨著證據收集的深入,倪家代理人、北京才良律師事務所律師王令發現這并非一起普通的商業拆遷。這個地方的拆遷申請人是蕪湖土地收儲中心,向鏡湖區建委領取拆遷證的卻是鏡湖建投公司,它又將拆遷項目轉包給了虹宇拆遷公司。

　　但按法律規定,土地收儲只能服務于公共利益,在申領幾大要件時,該中心一直聲稱是為了“舊城改造”。但早在2008年年底,這塊16.5畝的土地就已經被蕪湖國土局賣給了開發商匯錦置業。鏡湖區政府網介紹,這塊地將建成一個8萬平米、投資5億的匯錦國際商城。

　　王令認為,這又是一起打著土地儲備名義進行商業拆遷的案例。

　　上世紀末,土地儲備制度從香港引進內地,1996年,上海成立了中國第一家土地儲備機構———“上海市土地發展中心”。14年來,全國大大小小的土地儲備機構已達2000多家。“由于目前法律對土地儲備缺乏必要的監管機制,導致土地儲備行為往往失去制約,甚至孳生腐敗。”王說。

　　按照王以往的經驗,要想阻止強拆,就必須從幾個拆遷要件下手,各個擊破。在跟蕪湖市各級主管部門的較量失敗后,2009年10月28日開始,倪家先后上書安徽省國土廳、建設廳、發改委,請求它們撤銷原中江商場地塊的三大拆遷要件:《建設用地批準書》、《建設用地規劃許可證》以及立項批復。

　　今年2月10日,安徽省發改委撤銷了蕪湖市的立項批準文件,接著,國土廳撤銷了蕪湖市的國有土地使用權批準文件。

　　按相關法律規定,在對拆遷許可證存疑期間,政府不能進行強拆。但去年12月16日,強拆令還是下達了。

　　會議紀要能對抗法律?

　　2009年12月23日早上8點,晶鵬賓館右側樓下一下子涌來二百多人,倪坤成順勢爬上了廣告牌,說:“想我活,你們就撤。”拆遷隊伍轉到另一側準備強攻,母親郎良英遂爬到這一側的廣告牌。

　　郎良英一邊準備往自己身上倒汽油,一邊沖著樓下的人喊:“你們趕快走,不走就往身上澆。”她說當時“準備學唐福珍”,拆遷人員在一名鏡湖官員的帶領下撤退。

　　此后的日子里,倪家人一直過得提心吊膽,直到2月10日———省發改委的撤銷令下來了:認定蕪湖發改委越權,其批復不能作為規劃、拆遷等依據之一。

　　這惹惱了蕪湖有關方面。但令人奇怪的是,起訴省發改委的不是它的下級機關蕪湖市發改委,而是蕪湖土地儲備中心。“它只是一個事業單位,如果沒有蕪湖市政府支持,它不可能敢與省發改委叫板。”倪家代理人、北京才良律師事務所律師王令告訴南方周末記者。

　　庭審時,土地儲備中心認為:“發改部門的職責就是配合土地資源部門做好土地收儲工作。”但安徽省發改委隨即予以反擊:“《安徽省國有土地儲備辦法》規定,‘配合’是按照各自的職責配合工作,而不是可以以配合的名義,超越職權。”辯論階段,土地儲備中心和省發改委的交鋒顯得不溫不火,反而第三人倪家和儲備中心之間出現多次激辯。

　　雙方爭辯的焦點問題是:拆遷是不是收儲的前期工作。原告認為,蕪湖發改委申請的不是收儲,而是收儲的前期工作批復———規劃、拆遷。王令認為原告有誤導法庭嫌疑。“法律從來沒有賦予土地儲備中心有任何土地拆遷的職責,拆遷不是土地收儲的前期工作。”而蕪湖發改委批復文件中也明確指出“同意你中心對該地塊進行收儲”。

　　在拿不出更多的法律依據后,土地儲備中心拿出兩份市政府會議紀要,用來證明這個項目是在蕪湖市政府指示下進行的。在第66號紀要中,2008年5月,鏡湖區召開的一次會議,要求中江商場項目由市規劃局在6月15日前確定規劃,鏡湖區政府負責拆遷。時任蕪湖市長陳樹隆主持,市檢察院院長、法院院長與會。

　　王令的回應令原告代理人無言以對:“這兩份會議紀要中沒有一句話提到蕪湖土地收儲中心,非但不能證明原告的合法性,恰恰證明原告在越權。”王令認為,原告不能以土地儲備替代行政征收(也就是拆遷),如果這么做了,就是違憲、違法,無論哪個會議紀要都沒有用。

　　對于倪家來說,好消息不斷出現。4月12日,倪家收到了安徽省國土廳的“撤銷令”:撤銷蕪湖國土局發給蕪湖土地收儲中心的《建設用地批準書》。5月15日,國務院辦公廳下發緊急通知,要求“程序不合法、補償不到位,一律不得實施強制拆遷”。

　　神秘的開發商

　　沒有任何官員到場,庭審成了法律人之間的爭辯。而倪良宏認為,另外一個重要人物應該到場———匯錦置業的老板,他才是真正應該出面跟他們協商的主角。

　　因為政府始終不愿提供當時這塊地的交易合同,使得匯錦置業始終像一個謎一樣困擾著拆遷戶。它究竟是一家什么樣背景的公司,為什么他們可以拿下這塊黃金寶地?

　　蕪湖市工商局的注冊資料顯示,注冊資本1000萬的匯錦置業成立于2008年8月7日,蕪湖錦城置業公司持股20%,另外80%由上海興現房地產公司持有。

　　實際上,蕪湖市國土局在2008年12月10日貼出拍賣出讓公告時,就已經暗示它的主人只能是匯城置業,公告中的“備注”泄露了其中的奧妙:由于該地塊實行的是“毛地”拍賣,部分“凈地”交付,意味著地塊內原中江商場主樓13372平方米“毛地”由競得人拆遷,拆遷費用由競得人自行與產權人商談并承擔。而一份政府公告資料顯示,這塊毛地的產權人一欄寫的是錦城置業(蕪湖《大江晚報》2009年6月16日)。

　　幾乎沒有任何懸念,最終匯錦置業以底價4000萬拿下,但無論怎么算,蕪湖政府似乎做的都是賠本生意———政府要承擔部分“凈地”約1萬平米的拆遷費用,即按照政府壓低后的價格每平米3008元算,也需要3008萬。也就是說,這塊約16.5畝的地只賣了不到1000萬。

　　而拆遷戶們還被蒙在鼓里的是,匯錦置業現在的股東已經另有其人。蕪湖市工商局資料顯示,2009年11月30日,上海興現將80%股權全部轉讓給了錦城置業。今年1月10日,錦城置業又將股權全部轉讓給江蘇百盛投資。

　　股權幾易其人,這是房產商倒賣土地的慣用手法。“如果當初錦城置業全額參股,就不算招商引資,也就沒有了稅收等方面的減免優惠。而最后以股權的方式轉讓,而不是直接出讓土地,就能免掉許多土地交易稅。”一位業內知情人士說。

　　南方周末記者調查發現,錦城置業的幕后老板是一個浸淫資本市場多年的商人。蕪湖工商局注冊資料顯示,注冊資金2250萬元,法定代表人陳品文,安徽商人。據《21世紀經濟報道》稱,錦城置業是上海東證投資管理有限公司的關聯公司。

　　上述報道稱,正是陳品文,曾親自操刀坐莊G*ST太光等股票,并實際控制著東證投資等十幾家公司。2003年10月,ST太光等股票崩盤,東證投資資金鏈斷裂。

　　陳品文和鏡湖官員之間有何來往,未見公開報道,但鏡湖官員跟錦城置業有過接觸已是不爭的事實。鏡湖區政府網的一篇報道表明,2008年11月8日,時任鏡湖區委書記韓衛民等人赴上海招商,其間與錦城置業公司就中江商場改造進行過溝通,并表示“鏡湖區將在拆遷、規劃方面加大協調和服務力度”。

　　而這場庭審,依然沒有揭開地產商的面紗,此案亦未當庭宣判。唯有“以土地儲備名義進行拆遷”的現象,被一些法律界人士認為,“官告官”似乎算是破了個小小的口子。

　　拆遷：一種冠冕堂皇的中國式“折騰”

　　一些經常到歐洲參觀考察的領導干部說，那些國家去一百次都是一個樣，一百年兩百年也是一個樣，不像我們這里日新月異，一次發生著脫胎換骨的變化。他們感慨的是城市建筑，他們道出的也基本屬于一種實情。但他們在津津樂道的同時，似乎忽略了這種實情背后正是中國建筑的軟肋和隱痛。

　　人家的建筑為什么能夠一百年、兩百年不變?這起碼說明了以下幾點：一是人家的建筑質量能保證在一百年、兩百年之內不會變成危房;二是人家的建筑設計在經歷了一百年、兩百年風雨之后依舊不會落伍;三是人家城市規劃的穩定性為城市建筑的長壽提供了根本保證;四是人家的財政收入更多用在文化教育科技衛生環保和社會保障方面，不想一遍遍折騰城市的面孔。

　　我們的城市、我們的城市建筑為什么日新月異，為什么一次次脫胎換骨、重起爐灶?一是我們的建筑質量差，不等用到法定保質期就撐不住了;二是我們的建筑設計過于浮躁，經不住歷史檢驗;三是我們的城市規劃過于靈活，彈性太大，剛性不足;四是我們的操盤手們出于方方面面的考慮，愿意將國家的錢、政府的錢更多地花在城市建設和市容市貌更新上。

　　歐洲城市建筑的一百年、兩百年不變，成就了人家的建筑風格，以至我們的日新月異當中不得不一次次去借鑒、模仿和抄襲人家的“歐陸風情”。人家的一百年、兩百年不變，節約了大量的土地、建材、水源、時間、人力和資金，可以騰出功夫來研究環境、研究科技、研究文化、研究社會保障。人家的的一百年、兩百年不變，檢驗了設計和建設的質量與水平，讓那些沒有真才實學的設計師、讓那些偷工減料的建筑商知難而退，終生不敢涉足建筑業。

　　我們的日新月異、脫胎換骨，讓我們的新時代建筑形不成自己的風格，在一次次接連不斷的自我否定中迷失了自我。我們的日新月異、脫胎換骨，浪費了大量的土地、建材、水源、時間、人力和資金，培育了官員的急功近利思想、新項目大項目情結，甚至于造就了城市建設領域的一大批腐敗分子。我們的日新月異、脫胎換骨，讓那些沒有真才實學的設計師，善于投機取巧、偷工減料的建筑師，讓更多領域的南郭先生們因為建筑的短命而一次次瞞天過海、化險為夷。筆者斗膽斷言：長此以往，我們的時代不會造就更多的百年老屋，不會給后世留下更多的可圈可點的經典建筑和建筑精品。

　　也是在這種日新月異、脫胎換骨的變化中，我們的城市習慣了一個非常生猛的字眼兒——拆遷。在一些城市甚至設立了準常設機構的“拆遷辦公室”。被拆遷的多數不是私搭亂建的棚戶板房，基本都是有著一定質量的潛在壽命的合法建筑。既然今日，何必當初。剛剛用了十幾年、二十幾年的房產就要拆掉，那你當初批準建設它們干什么?既然城市在整倍整倍地擴建，你直接建設新的就可以了，急于拆掉舊的做什么?還有那些消失在人們記憶中的文化古城，論面積不足當下城市的幾十分之一。就為了那彈丸之地，把好端端的古城拆了，文化風景蕩然無存，今天的棚戶也就在那時產生了。而且直到今天，一些城市里已經列入文物保護名錄的建筑仍在被拆。拆出來的那一畝三分地，甚至不夠建設一個小型水體或綠化景觀。

　　一些二線三線城市同樣陷入一個怪圈。真正應該稱為“棚戶”的不在拆遷范圍，列入拆遷范圍的都是較高標準的建筑、甚至一些城中村剛建設不久的兩層小樓也被硬性拆掉。當然與之配套的是政府財政的大筆補償金、安置費、息事寧人費、配套管理費。至于那些偏遠鄉村，那些岌岌可危的土坯舊房，是永遠輪不到拆遷的。村民們整日見到的，只是那些從城區運來的堅硬的鋼筋混凝土的城市建筑廢料。“城里人好能浪費，好端端的房子說拆就拆了，咱們怕是一輩也住不上那種房子呀!”與拆遷無緣的鄉下人如是說。