我國建立生態補償機制的戰略與政策

　　要點導讀:在我國構建一個發揮路線圖作用的戰略與政策框架非常重要。針對我國建立生態補償機制存在的政策障礙和要解決的現實問題，戰略與政策框架應該包括7個部分:戰略定位、目標、原則和步驟，優先領域，法律和政策依據，補償依據和標準，政策手段，責任賠償機制和管理體制等。

　　在我國著手建立生態補償機制的初期，構建一個發揮路線圖作用的戰略與政策框架非常重要。針對我國建立生態補償機制存在的政策障礙和要解決的現實問題，戰略與政策框架應該包括7個部分:戰略定位、目標、原則和步驟，優先領域，法律和政策依據，補償依據和標準，政策手段，責任賠償機制和管理體制等。

　　建立生態補償機制的戰略定位、目標、原則和步驟

　　戰略定位:建立生態補償機制不僅是完善環境政策，保護生態環境的重要措施，而且是落實科學發展觀和建設和諧社會的重要途徑。各級政府應予以高度重視。

　　建立生態補償機制的現實目標:解決諸如重要生態功能區、流域和礦產資源開發等領域面臨的生態環境保護問題，恢復、改善、維護生態系統的生態服務功能。戰略目標是調整這些領域相關利益主體間的環境與經濟利益的分配關系，協調生態環境保護與發展的矛盾，促進和諧發展。工作目標是，爭取用5～8年的時間，建立起中國生態補償的政策體系，使生態補償政策效果與全面建設小康社會的進程相一致。

　　建立生態補償機制應遵循兩條原則:一是以調整相關利益主體間的環境與經濟利益的分配關系為核心，以內化相關生態保護或破壞行為的外部成本為基準，以經濟激勵為目的，堅持“受益者或破壞者支付，保護者或受害者被補償”的原則；二是以改革和完善現有相關政策為基礎，逐步建立新的補償制度。

　　建立生態補償機制的戰略步驟:用3年左右的時間，在全國范圍內選擇優先領域，開展國家級和地方級試點示范，重點摸索建立上級政府協調機制、地方橫向財政轉移支付、市場機制等方面的政策經驗。同時，在國家層面，研究改革重要公共財政政策(如財政轉移支付)，研究制定國家建立生態補償綜合指導政策(如國務院相關文件)和一些新的公共政策(如國家生態補償專項)，研究建立生態補償管理體制等重要問題。在試點示范和專項研究的基礎上，爭取用5年左右的時間初步建立國家生態補償的關鍵政策，并逐步形成體系，開始全面推進生態補償工作。

　　建立生態補償機制的優先領域

　　根據問題的自然屬性及公共物品屬性等特征，我國的生態補償問題可以劃分為國際生態補償和國內生態補償兩大類。國內生態補償問題主要包括四類:區域補償、重要生態功能區補償、流域生態補償和生態要素補償(如資源開發、森林等)。

　　根據這些補償問題的相關性、機制建立的難易程度和各主體的責任劃分等因素，近期國家應重點解決重要生態功能區、礦產資源開發和跨界中型流域的生態補償機制問題，重要生態功能區以國家自然保護區和水源涵養區為重點。地方政府主要建立好城市水源地和本轄區內小流域的生態補償機制，并配合中央政府建立跨界中型流域的補償問題。

　　建立生態補償機制的法律和政策依據

　　根據經濟社會“十一五”發展規劃綱要，國家應頒布實施全國生態功能區劃方案，并制訂相應的經濟主體功能區劃，為生態補償機制的建立提供法律和政策依據。生態功能分區可以清晰界定接受或支付生態補償的區域和人群，同時，提供了補償的生態環境保護的要求。在生態功能分區基礎上的經濟主體功能分區，可以進一步明確這些區域為什么被補償或支付補償的經濟發展原因。

　　同時，國家應將建立生態補償機制問題納入環境保護法或其它相關法律之中，增強實踐的法律推動力。在立法條件成熟之前，可以以國務院決定或指導意見的方式，形成專門的政策文件，推動中國建立生態補償機制的進程。

　　對重要生態功能區或禁止及限制開發區，實行GDP豁免，建立綠色國民經濟核算體系和地方官員綠色政績考核制度。

　　生態補償的依據和標準

　　第一，對于重要生態功能區和流域等生態保護活動產生外部經濟的補償類型，生態補償的依據應包括生態建設和保護的額外成本和發展機會成本的損失。

　　第二，對于礦產資源開發造成的外部不經濟性的補償類型，相關政策的補償依據也有兩個含義:一是恢復和治理那些開發者無法治理和恢復的，或者是歷史上形成的大規模生態景觀破壞及其生態功能的成本；二是礦產資源開發對當地居民生活和發展造成的損失。在實施補償的同時，不免除開發者治理和恢復開發過程造成的點源污染和點源生態破壞的責任。

　　建立生態補償機制的政策工具

　　根據國內外經驗和現有政策結構狀況，兩大類共9種政策手段可以實現生態補償目的，但它們針對不同生態補償問題的適用性不盡相同。另外，這9種政策手段并不是以生態補償為唯一的或主要目的的政策，往往是借助這些政策實現生態補償的要求。

　　公共財政政策類包括:(1)縱向財政轉移支付政策。該政策適宜用于國家對重要生態功能區的生態補償，實現補償功能區因保護生態環境而犧牲經濟發展的機會成本。在今后的財政轉移支付改革中，可以增加農村社會保障支出、生態功能區因子和現代化指數等3個因子，以便使中央對地方的財政轉移支付具有生態補償功能。(2)生態建設和保護投資政策。中央政府的生態建設和保護投資政策主要適用于國家生態功能區的生態補償，實現功能區因滿足更高的生態環境要求而付出的額外建設和保護的投資成本。(3)地方同級政府的財政轉移支付，適宜用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區小流域的生態補償。(4)稅費和專項資金。適時征收生態稅，并整合現有相關資金渠道建立專項資金(基金)用于國家履行生態補償的責任是一個好的政策方向。目前，針對礦產資源開發造成的嚴重生態環境問題，開征生態補償費，或在現有資源補償費的基礎上增加一個生態補償費是非常必要的。征費收入可以建立專項基金，用于治理礦產資源開發引發的大規模生態環境問題及其歷史遺留問題。(5)稅收優惠、扶貧和發展援助政策。對被補償地區，實行稅收優惠、扶貧和發展援助是生態補償政策的重要輔助手段，主要目的是補償發展機會成本的損失。(6)經濟合作政策。開展經濟合作是解決跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區小流域生態補償問題的重要輔助政策，其目的是補償流域上游地區犧牲的發展機會成本。

　　市場手段類包括:(1)一對一的市場交易，如水資源交易。該模式適合于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區小流域的生態補償問題。(2)可配額的市場交易。在重要生態功能區的生態補償領域，我國應該積極探討可配額的市場交易模式，如《京都議定書》下的碳匯清潔發展機制項目、配額生物多樣性保護和濕地保護交易機制等。(3)生態標志等。生態標志制度是一項廣泛發展的制度，可以作為生態功能區和流域生態補償的一種創新政策工具加以應用。

　　責任賠償機制

　　生態補償機制和相關責任賠償機制是一個問題的兩個方面，二者相輔相成，缺一不可。責任賠償機制就是對享受了生態補償機制的經濟利益，但不履行相應的生態環境保護責任和義務的行為進行懲罰的機制。

　　生態補償的管理體制

　　生態補償機制直接觸及到重新調整許多方面的環境和經濟利益關系的重大問題，影響廣泛而深刻。可以在國務院下設立由相關部委組成的國家生態補償委員會，負責生態補償工作的協調、監督、仲裁、懲罰與獎勵等相關事務。有需求的地方，可以參照國家的體制設置格局，建立地方生態補償管理體制。

作者：任勇 俞海 馮東方 高彤 楊妹影　國家環保總局政研中心
　　　孔志峰　財政部財政科學研究所