風景名勝區漲價背后的體制反思

　　回顧2005年，國內著名風景名勝區門票競相大幅漲價一度成為社會上爭論的焦點。在各次聽證會上，漲價方總是拿出加強管理、投入不足、保護環境等理由來證明漲價的合理性。但是，這不能掩蓋我國風景名勝區制度建立20多年來，隨著我國社會經濟的發展，風景名勝區正日益面臨著的嚴峻挑戰：政府監管和市場開發，風景資源的保護和旅游經營，以及規劃、管理等問題的矛盾日益尖銳。風景名勝區制度，站在了改革和反思的十字路口。 

　　“二十年來我們都在樹風景名勝區的牌子，然而，如今的風景名勝區卻面臨著來自內外部的危機。‘護牌’已成當務之急。”今天，在杭州召開的中國風景名勝專業委員會2005年年會上，國家建設部風景名勝專家胡理琛不無痛心地說。 

　　這一次會議的主題是“維護中國風景名勝區的性質、功能和作用”，被與會的專家和管理者形象地稱為風景名勝“護牌”會議。 

　　1982年，國務院審定公布了第一批“國家重點風景名勝區”，這是中國現代風景名勝事業的開端。至此，國家開始把風景名勝區這一寶貴的自然與文化資源以國家政府的名義確定，并嚴加保護。如今，中國風景名勝事業取得了很大的成就，已有177處國家級風景名勝區。 

　　風景名勝是公益事業 

　　什么是“風景名勝”？對于大部分人來說，這是一個“常識性”的問題。所謂風景名勝，那當然就是“好玩”的地方，供游客參觀游樂的地方。 

　　事實上，中國風景名勝區類似于國際上的國家公園(NationalPark)，是經政府審定命名的風景名勝資源集中的地域。與國際上建立國家公園一樣，我國建立風景名勝區，目的是為國家保留一批珍貴的風景名勝資源(包括生物資源)，同時科學地建設管理，合理地開發利用。風景名勝區事業，是國家社會公益事業。 

　　無序亂開發五大表現 

　　據介紹，目前風景名勝內無序開發主要表現在：一是政府管理失控。景區內大興土木，搞城市化、商業化、人工化，景區被蠶食，稀有資源遭到破壞、流失。典型的就是在景區內興建別墅，搞房地產。二是規劃設計不和諧。甚至盲目地引進所謂國際規劃師、設計師，把中國特色異域化，不倫不類。三是經營權轉讓。四是門票大幅漲價。五是大建現代人文景觀。 

　　片面定位產業有誤區 

　　“國家風景名勝區是具有保護性、公益性、展示性和傳世性的人類瑰寶，決不能片面地定位成旅游資源、旅游經濟開發區，把保護變成開發，公益性變成公司私有性，展示性變成經營性，甚至變相出讓風景資源及其土地，致使風景名勝區人工化、商業化、城市化，損害了自然文化遺產的價值。”北京大學世界遺產研究中心主任謝凝高教授說。 

　　謝凝高認為，旅游業是第三產業，屬于經濟產業。風景名勝區應該和商業性的旅游區分開，盡量避免商業性的旅游經濟開發介入到風景保護區內，區內主要是精神文化功能，區外主要是經濟功能，兩者之間不可含糊。九寨溝就是一個典型。 

　　“現代國家文明不只是建高架橋、高樓大廈，保護好自己的自然文化遺產，也是現代化的意識。”中國風景園林學會副理事長甘偉林說。 

　　加快立法保護進程 

　　“現在風景名勝區還沒有立法，國務院的‘管理暫行條例’都已經用了20年了，‘暫行’兩個字都還沒去掉。”謝凝高教授遺憾地表示。 

　　1985年6月7日，國務院頒布了《風景名勝區管理暫行條例》。這一條例，成為目前風景名勝區管理惟一可依的“法”。現在，地方政府仍然在沿用1987年6月國家建設部下達的《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》。因為風景名勝區立法保護的落后，有的地方甚至用開發區的相關法規套用到風景名勝區上，進行開發。 

　　“條例的方針是嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用，但有些地方政府甚至不學習條例，為了政績和短期利益胡亂開發。”中國風景園林學會副理事長甘偉林指出。 

　　據與會的專家和管理者反映，世界上每個國家的國家公園都配備有相應的法律。城建專家張和平舉例道，美國國家公園僅僅對旅游吸引物就有16種分類，并配有專門的法律，通過分類使復雜的問題簡單化、法制化、可操作化。

　　管理不順導致三大問題 

　　“上面幾個管理部門，下面就一個風景名勝區。”曾任國家建設部建設司司長的甘偉林介紹，目前我國對自然遺產、文化遺產、自然文化雙重遺產三類世界遺產的管理主要有三個體系，自然保護區由林業部門負責，文保體系由國家文物局管理，風景名勝體系則歸口建設部。 

　　地方政府實際決策 

　　謝凝高教授認為，目前對于風景名勝區的管理，因為涉及到林業系統、文化系統、文物系統、宗教系統、旅游系統、商業系統等等，條塊分割矛盾很多，關系錯綜復雜，管理體制不順。最后造成的結果，就是地方政府的決策人說了算。而地方政府又往往存在其利益局限性，考慮問題時不是從全國出發，不是從遺產保護的角度出發，盲目地追求以旅游拉動經濟發展，搞招商引資，搞房地產，以此作為自己的政績。 

　　財政保護投入不足 

　　體制缺陷直接導致的另一個問題，是對風景名勝區保護的財政投入不足。許多風景名勝區因此只能“靠山吃山”、“以景養景”，最后過度開發，損失慘重。在這一方面，杭州西湖風景名勝區管理委員會做出了有益的嘗試。這一管委會具有政府職能，統一西湖風景名勝區區域內的保護管理，而風景區的保護建設同時被列入杭州地方公共財政。 

　　管理機構權威不夠 

　　“現在風景名勝區的管理機構歸口只有建設部的一個風景處，致使管理機構不夠權威，實際權力都在地方政府。”謝凝高教授說，“目前，像美國、加拿大、韓國等世界不少國家的普遍做法，是由國家直接管理世界遺產和國家遺產，以保證其權威性。” 

　　與會的專家和管理者共同呼吁，我國也應當成立一個類似“國家遺產管理局”的職能部門，由國家直接管理風景名勝區和世界遺產。與會者還建議，國家應當成立一個專家管理委員會，讓專家參與設計、規劃、管理風景區，以避免地方政府“好心辦壞事”。