錯位開發破壞生態環評太軟 香格里拉在劫難逃？

　　云南省香格里拉縣的下給溫泉，是近代熱泉形成的典型的地質景觀，極具觀賞性和科考價值，景區內的噴氣（熱氣）孔尤為罕見。但在旅游開發過程中，在不了解噴氣孔的地質構造及規律的情況下，開發者企圖將噴氣孔變為“桑拿浴”場所，結果嚴重破壞了稀有旅游地質景觀。 

　　該縣的另一處地下泉———天生橋“彩泉”，因被“現代化”裝飾而失去了“彩泉”再現的自然條件。

　　西南凈土香格里拉的一些地方，在旅游開發的大潮下難逃劫難。“中國風景園林學會”的多位專家指出，近年來，一些地方的錯位開發，使不少國家級風景區人工化、商業化、城市化現象泛濫，有的風景區正蛻變為吃喝玩樂的游樂場，自然生態系統遭到空前破壞。

　　比如，麗江玉龍雪山被架設3條索道，每條索道都伸入自然保護區的核心區。其中，長近3000米的玉龍雪山索道，延伸到海拔4506米的雪山上，每小時單向運送客流量達426人。這些索道的建設和運營，給保護區帶來了生態災難。大量游人的涌入，使亙古冰川遭到破壞，部分冰川開始融化；高山植被和野生花卉被游客踐踏、破壞；野生動物的數量急劇減少，當年規劃時還存在的珍稀動物，現在已難覓蹤跡。玉龍雪山生態環境的破壞速度，令世界各國專家驚訝。

　　更為嚴重的是，一些景區沒做規劃就進行開發。

　　記者在迪慶藏族自治州（以下簡稱“迪慶州”———編者注）旅游局提供的一份材料上看到，該州共有18個旅游區，225個景區（點），但是目前只完成兩個地方旅游發展總體規劃、6個旅游總體規劃、3個旅游詳細規劃，正在編制的和今年或今后兩年要編制的規劃有20個。

　　這份材料說：“迪慶州旅游資源相當豐富，但目前所完成的各類規劃遠遠不能滿足旅游區的開發需要，在各旅游區建設中已顯現出規劃滯后的情況，部分地區已出現先建設后規劃或無規劃建設的現象，蔓延下去將對我州旅游資源造成嚴重的浪費和破壞，有的甚至是毀滅性的、不可再恢復的破壞。”

　　迪慶州旅游局的一位副局長證實，香格里拉縣著名的景點屬都湖已經開發了多年，但一直沒有規劃。“凡是來搞旅游開發的都有州政府批準的文件，旅游局是支持的。現在我們就是要抓規劃，原來沒有的現在要把它補起來。”

　　以吉沙為例，可以看出開發商、地方政府和當地民眾、專家學者對旅游開發的不同態度。

　　香格里拉千湖山生態開發有限公司（以下簡稱“開發公司”———記者注）一直對吉沙村民強調：“千湖山不開發，旅游者就不會來。”但村民們不這樣認為。他們說：“千湖山不開發，游客也照樣來。這些年，我們組織馬幫，為游客牽馬和提供向導服務，每年有近20萬元的收入。只要千湖山在這里，游客就會來。他們不是因為公司開發了才喜歡來的。”

　　吉沙村所在的小中甸鎮鎮政府的一位官員承認，他們很看中這個項目。他說：“我們很感謝上級政府的支持，感謝投資商來當地開發，所以我們會盡量幫助他們做好這件事情。但現在群眾的工作很難做，都說這是他們的地盤。但這些旅游資源是國家的，國家來開發，村民祖祖輩輩在這里負有保護責任，給一點補償是應該的，但不能太討價還價。”

　　“當地政府看重的是業績。”世界自然基金會項目官員尹春濤說，“這種經濟目標不僅僅是地區經濟的發展，更能給鎮政府本身帶來經濟利益。而自然保護、社區能力建設不是鎮政府關注的主要目標。”

　　據保護國際生態旅游專家田峰介紹說：“在某個著名的旅游開發區，我曾經看到這樣一條標語：對開發商的要求要無條件滿足。這反映了這些地區的心態，渴望發展，但這樣的做法則會嚴重影響旅游地區的保護和發展。”

　　專家和學者還有更多更深的考慮。

　　“上百年來，千湖山和吉沙村民有著世代延續和不可分割的聯系，山上不僅有他們的牧場和水源地，還有他們乞求福祉的神山圣湖。這里的生物多樣性和文化多樣性保存至今，成為今天人們的旅游資源，這是當地老百姓的集體知識產權。但在我們的知識產權保護里，卻沒有保護這部分，讓外來者輕易地從傳統民族知識和文化的開發中獲利。”云南生物多樣性和傳統知識研究會執行主任許建初博士說。

　　在田峰看來，吉沙事件實際上涉及到一個開發權問題，旅游資源的開發權究竟是當地政府有權出讓還是當地原住民。“目前通常是當地政府幾個領導人來進行開發權的出讓，很多時候并沒有考慮到原住民的利益，而旅游開發應該本著對當地原住民有利的原則進行。”

　　云南省生物多樣性和傳統知識研究會成員李波說：“大眾旅游的興起為生活在美麗土地上的貧困人口帶來希望。但開發者和旅游者消費的是當地人賴以生存的人地關系。我們的旅游開發到底是為誰服務？這種開發是一味地滿足市場需求，還是應該考慮到當地生態環境和民族文化的可持續發展？”

　　李波說：“早在19世紀，美國就認識到荒野是人類社區的組成部分，是文明生活的象征之一。大自然的壯麗，是要人用腳去丈量，用心去體味的，不能只靠索道和過多的旅游設施來體驗。但是現在，我們擁有的最后的凈土卻正在被打造成一個個旅游休閑精品，所有的不同于主流的生活方式和文化形式都要服務于旅游的需求。不知道我們的自然在饑渴的開發商手中將會給后代留下什么？難道旅游開發的目標就是讓3A、4A、5A級旅游景區把所有的自然保護區都包圍起來嗎？”

　　開發商村民各有各的理兒 千湖山旅游開發惹紛爭

　　本報記者 張文凌

　　5月23日，記者收到云南省生物多樣性和傳統知識研究會成員李波發來的郵件：“吉沙村的事情有失控的趨勢。”

　　這是一場關于旅游開發的風波。幾天前，開發商與村民發生了沖突。村民要求其“立即停工，立即退出村民的集體林地、并恢復原狀。否則，將保留向法院起訴公司非法行為的權利”。

　　吉沙是云南迪慶藏族自治州香格里拉縣一個有94戶村民的藏族村莊。村后的千湖山，是三江并流世界自然遺產地范圍內重要的高原濕地，有大片原始森林、草場和高原淡水湖泊群。過去20多年的森林砍伐使吉沙成為一個受木材經濟影響的村莊。1998年，國家禁伐政策實施后，吉沙村民不僅收入劇減，還承受著森林砍伐所帶來的各種自然災害。

　　2000年，云南省生物多樣性和傳統知識研究會在吉沙實施了一項以社區為基礎的生態旅游扶貧項目，希望通過這個項目和村民一起探討如何在吉沙開展生態旅游，幫助村民處理好生計和自然資源保護的關系。

　　就在這個項目實施的同時，云南子元集團和地方政府達成了一項關于千湖山開發的協議，并成立了香格里拉千湖山生態開發有限公司（以下簡稱“開發公司”———記者注），計劃把村民賴以生存的森林、草場、高原濕地和他們視為宗教圣地的神山圣湖進行大規模旅游開發，要在山上建索道和觀景點等。“我們的規劃，是按5A級旅游景區的標準來做的。”開發公司的一位負責人說。

　　相對于生態旅游扶貧項目，“政府更歡迎的是大規模投資。我們這個生態旅游項目的投資不會超過100萬元，而開發商預計投資上億元的承諾，對急于招商引資的政府有很大吸引力。”云南生物多樣性和傳統知識研究會執行主任許建初博士說。

　　而開發公司的這位負責人說：“從1999年到現在，我們已經做了相當多的工作。千湖山開發，完全符合法律法規。”

　　但是，吉沙村村民集體聘請的法律顧問云南瑞祥律師事務所律師李戚揚在調查中卻發現公司的開發活動存在疑點，比如公司的開發籌備工作還未最終完成，現階段獲得的文件只是階段性的審批文件，不是最終審批文件；開發的詳細規劃和設計方案也未完成等。此外，還有開發公司編制的《香格里拉千湖山旅游區開發總體規劃》的合法性的問題。“開發公司從未對我們公開過他們的開發規劃，并且對旅游經營受益分成問題也含糊其辭。不明確、不公開的開發活動和規劃使村民充滿了擔憂和懷疑。村民們就千湖山開發問題與開發商進行了無數次的爭論，已經使他們心力憔悴，內外矛盾迭起。尤其是2004年，吉沙村為此不知道開了多少次村民會議。”村民澤仁平措說。

　　對此，開發公司的負責人說，“相關的規劃和批復我們都曾給村民看過，其中的一些技術資料，是我們花了上百萬元才弄出來的，里面涉及到我們企業的一些機密，不可能全部復印給他們。但我們說過，他們可以去公司看，我們管吃管住。”“我們在景區內不建設永久性住宿設施，不搞大規模商業活動。要實實在在地把利益讓給吉沙村民。”

　　這位負責人還說：“跟村民簽訂的開發協議，是在村民大會上通過的，80多個人按了手印。”“他們在會上念完這個合同就讓大家按手印，前后不過半個小時，連商量的時間都沒有。很多人不識字，并沒有搞懂合同上的內容，也不知道開發的范圍是什么。我和另外幾個人就沒有按。”澤仁平措說，“協議里規定，從2005年公司進行開發時起，村民不得在千湖山景區開發范圍內開展牽馬等任何經營活動。為此，公司從2005年至2007年間，每年給予村民補償25萬元；2008年至2043年每年補償40萬元。即使按40萬元計算，每個村民每年也不過800元，這能算把利益讓給村民嗎？”

　　為了向公司和有關部門反映村民的意見，今年4月中旬，村民們自發在村里做了一項調查。69戶返還了調查表。調查顯示，98．6％的人認為開發的規劃、設計方案在報政府批準前要先經過村民大會認可；97．2％的人認為不能征用和搬遷牛場，不能影響村民對牧場的使用；98．6％的人認為千湖山應只限于生態旅游；95．6％的人認為不得開發村民心目中的神山、圣湖等。

　　但是這個調查卻沒有得到鎮政府的認可。“調查不是在社長組織的大會上產生的，不能算數。”鎮政府一位官員說。

　　今年4月下旬，縣政府發出通告，將對千湖山旅游區全面開發和建設，建設期間（2005年4月至2006年7月），禁止一切旅游團隊和游客進入。

　　專家態度

　　投資方出錢請專家 大多走過場　吉沙事件暴露環評“太軟”

　　本報記者 李松濤

　　“對吉沙開發所作的環評是符合現在的《環境評價法》的，但是否公平很難說，專家是否能代表各方面的利益也很難說。”一位不愿透露姓名的專家，在就吉沙風波接受本報記者采訪時直言不諱。

　　這位專家說，我國目前絕大部分項目的環境評價都會通過，原因在于環境評價“太軟”：環境評價通常是由投資方出錢，而且數額不低，在這種情況下，被請的專家往往很難公正地進行環境評價。

　　“我國環境評估制度有一個很大的問題，就是缺少一個中立機構來操作。目前的情況是誰做工程，誰找幾個專家來作環境評價，如果有反對意見，會被立即排擠出評估隊伍。”保護國際生態旅游專家田峰說。

　　據了解，我國《環境評價法》于2003年9月1日出臺，之前只有一個環境評價條例。據上述那位不愿透露姓名的專家說，我國目前的環境評價僅停留在項目環境評價的層次，還沒有規劃環境評價，“不能總是等立了項才進行環境評價，在規劃階段就應該進行。”

　　這位專家還說：“我國目前最急需的是《環境評價法》具體實施細則，現在的法律有太多能讓人打擦邊球的空間。”另外，目前《環境評價法》的規定不夠明確，比如對誰有資格參與環境評價、公示怎么操作等，均沒有明確規定。“而且我國不能進行公益訴訟，環保組織無法對破壞環境的行為進行訴訟。”

　　就吉沙的開發，國家環保總局環評管理司負責人牟廣豐介紹說，我國規定，如果是在國家重點名勝風景區，開發建設金額在5000萬元人民幣及以上的工程，在世界自然遺產保護區，總投資在3000萬元人民幣及以上的項目，都必須上報國務院環境保護行政部門，也就是國家環保總局進行核準，除非接受國家環保總局委托，否則省級及以下政府無權審核。但他表示：“我目前還沒有接到關于吉沙地區涉及工程的任何正式文件。”

　　“在重要的風景名勝區、世界自然遺產保護區，都應該有整體的規劃，任何工程開工前都應該作環境評價。”牟廣豐說，“《環境評價法》第八條規定，在旅游規劃未作環境評價前，那些單體項目都要暫緩。未批先建的工程，國家環保總局有權依法叫停，并限期履行環境評價手續，造成損失的要追究責任。”

　　我國急需生態旅游樣板

　　本報記者 李松濤

　　針對吉沙開發事件涉及的生態旅游問題，保護國際生態旅游專家田峰說：“我國目前還沒有真正的生態旅游。”

　　“我國目前還沒有一個生態旅游樣板。四川西部的一個地方曾經想搞生態旅游，但后來就變味兒了。現在很多地方都有這樣的困惑，假設自己搞成了一個生態旅游的項目，其他旅游團體就會蜂擁而上，一下子組織很多游客前來，而如果游客的人數超出了當地生態環境的承受能力，那就不是生態旅游了。”保護國際高級項目官員孫姍說。

　　孫姍介紹說，在旅游區和保護區重合的情況下，旅游區的開發商獲利很大，但并不會對生態保護起到正面作用。目前我國西南山地有70％的植被已經被破壞，對鑲嵌在西南地區的一個個保存還算完好的地方來說，發展生態旅游是一個出路。