讓理性主導城市規劃

　　———解讀新出臺的《長沙市城市規劃管理辦法》本報記者李杜 　　 　　編者按一座氣質獨特城市的設計，或許要幾代人接力才能完成，但科學、理性而又留有成長空間的設計規則必須一脈相承。為此，市政府法制辦、市規劃局依據國家、省、市有關法律、法規、規章和政策的規定，同時總結我市城市規劃管理經驗，并借鑒上海、深圳等城市的成功做法，起草了新的《長沙市城市規劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），經市政府第12次常務會議通過，于2003年8月15日起正式實施。本期法制經緯將就《辦法》中讀者關注的熱點問題進行解讀。 　　 　　城市規劃更科學，更理性，更嚴格地按章辦事，將成為城市品位提升的重要保障。 　　 　　①六大創新讓規劃制定有法可依 　　 　　隨著新《辦法》的頒布實施，我市于1993年制定施行的原有關城市規劃管理的規定，已被賦予全新的內容，這其中包括六大創新舉措，分別為：設計招標制、專家審查制、方案公示制、審批責任制和過錯追究制、規劃管理的正副本制。 　　 　　根據《辦法》第八條：制定城市規劃，必須堅持民主決策、公眾決策，實行設計招標制、專家審查制、方案公示制。第十九條規定：建設單位或個人取得用地紅線圖后應向規劃行政主管部門申請換發建設用地規劃許可證（正本），憑建設用地規劃許可證（正本）方可辦理土地使用證。第五十五條規定，城市規劃管理實行審批責任制和過錯責任追究制。 　　 　　②管理權限收歸市一級 　　 　　根據《湖南省〈城市規劃法〉實施辦法》有關規定和《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》等有關文件的精神，市一級規劃管理權不得下放，城市規劃區及其邊緣地帶的各類開發區和大學城、科技園、度假區等的規劃建設，都要納入城市的統一規劃管理。為此，《辦法》修改了原《辦法》中長沙市城市規劃區實行市、區兩級規劃管理體制的規定，確立了城市規劃集中統一管理的體制。《辦法》第四條規定：市、縣（市）人民政府規劃行政主管部門負責本行政區域內的城市規劃管理；規劃行政主管部門的派出機構按照規定的權限負責轄區內或指定區域內的城市規劃管理工作。同時，特別規定：長沙縣、望城縣已納入長沙市城市規劃區范圍的地域的規劃管理工作，由市規劃行政主管部門統一管理或委托所在縣規劃行政主管部門管理。 　　 　　③規劃管理同心協力齊抓共管 　　 　　由于城市規劃管理綜合性很強，除了城市人民政府和規劃行政主管部門，還需各部門和單位履行自己的職責，共同配合做好城市規劃管理工作。為此，《辦法》第五條規定：縣（市）、區人民政府有關行政管理部門、街道辦事處、鄉（鎮）人民政府應協助規劃行政主管部門對轄區內的城市規劃工作進行管理；第三十一條規定，建設、房產、工商等行政管理部門有共同遏制違法建設的責任；第三十條規定，設計單位、施工單位和人員必須承擔按照規劃進行設計、施工的責任，明確“未審定修建性詳細規劃或者沒有規劃設計條件（要點），設計單位不得承接設計任務，相關職能部門不得受理設計文件的審查”，“未取得建設工程規劃許可證（副本）的，不得施工”。 　　 　　④公眾參與自己城市自己規劃 　　 　　公眾參與是城市規劃民主性的體現，城市規劃制定、實施和管理要有充分的公眾參與和相當的透明度。從我市情況來看，公眾對我市城市總體規劃修編、違法建設舉報等都非常關注并積極參與。為真正實現自己城市自己規劃，《辦法》第六條、第八條、第十三條、第三十二條明確規定，社會公眾對于城市規劃制定、實施和管理擁有監督、知悉、參與等權利，并有權對違反城市規定的行為進行檢舉和控告。 　　 　　⑤城市設計提高城市規劃管理效能 　　 　　城市規劃編制滯后、深度不夠曾經是我市比較突出的問題，因此而導致的重復建設、投資浪費、城市建筑品位不高一度成為長沙城市規劃久治難愈的痼疾。《辦法》根據《城市規劃編制辦法》（建設部令第14號）等規定，在第十條、第十一條作出了關于城市設計的規定，規定在編制城市規劃的各個階段，應對城市空間環境作出統一規劃，城市重要地段應單獨進行城市設計。 　　 　　近幾年，城市設計嶄露頭角，并日益顯示出其重要作用，將城市設計適時納入政府規章，有利于提高我市城市規劃管理的效能。《辦法》第十一條還確立了規劃備案制度，這有利于市規劃行政主管部門對長沙市行政區域內建制鎮總體規劃的掌握和監督。 　　 　　⑥量化時限規劃審批再提速 　　 　　近年來，我市規劃行政管理部門改革不斷向縱深推進，《辦法》在第三章“建設用地規劃管理”、第四章“建設工程規劃管理”部分，進一步健全和完善了“一書兩證”審查、許可、核發的條件、權限、程序、范圍、時效、期限和責任。尤其是有關期限的內容，原《辦法》未作明確規定，本《辦法》在總結近年來我市規劃行政主管部門縮短辦事時限，開展窗口服務、公開承諾等實踐基礎上，對“一書兩證”審批時限作了明確規定，如《辦法》第十六條規定，建設單位申請辦理建設項目選址意見書的，規劃行政主管部門審查符合規劃要求的，應在受理之日起10日內核發建設項目選址意見書……第二十八條規定，規劃行政主管部門辦理已審定修建性詳細規劃的建筑類建設工程規劃許可證（副本）的總時限為28日，辦理未審定修建性詳細規劃的建筑類建設工程規劃許可證的總時限為42日，辦理市政類建設工程規劃許可證的總時限為20日。 　　 　　⑦私房建設取消層數限制 　　 　　《辦法》完善了私房建設的規劃管理規定。原《辦法》對私房建設的用地范圍、層高、層數作了規定，如規定“舊城區改建、擴建私房必須控制在兩層以下”。在實踐中，群眾容易誤解為：私房建設不管是否符合城市規劃，都可以建兩層。這樣就沒能體現城市規劃對城市建設的指導作用，增加了城市建設特別是舊城改造的成本。《辦法》對此作了修正，對私房建設不施加額外限制，只要符合城市規劃，遵循國家法律、法規和政策的規定，就可以按規劃確定建筑層數，體現了城市規劃的平等性；而不符合城市規劃的，只有在成為危房的情況下，方可批準原址、原面積和原高度改建。 　　 　　⑧臨時建設從嚴控制 　　 　　為了杜絕和克服臨時用地和臨時建設過多過濫，《辦法》按照從嚴控制的原則，規定了臨時用地和臨時建設的規劃管理。 　　 　　根據《辦法》第二十五條、第四十二條、第四十三條、第四十四條，臨時建設用地一般不超過兩年，使用期滿或國家建設需要時，應無條件清場騰地；規劃行政主管部門應嚴格控制臨時建設工程的審批，其他任何單位或部門均不得審批；臨時建設工程不得超過兩層，使用期限不超過2年。對于占用城市道路紅線影響近期規劃實施，有礙城市道路交通，侵占城市綠地、廣場等公共活動場地，侵占城市高壓供電通信走廊、壓占城市地下管線或影響近期管線埋設，影響城市景觀的臨時建設申請，不得批準。 　　 　　⑨市政工程不得隨意“開腸破肚” 　　 　　為嚴格規劃監督管理，杜絕市政工程隨意對城市肌膚“開腸破肚”，《辦法》第三十七條規定：“在市政道路上開設道路進（出）口或市政管線的接口，架（敷）設臨時市政管線，設置臨時路口及施工通道的，均需向規劃行政主管部門申請辦理有關手續”。此外，《辦法》還增加了管線綜合、同步設計并敷設各種市政管線、弱電管線同溝敷設（第三十七條），二環線內的主次干道及其他重要地段不得新設架空線路（第三十八條）等規定。 　　 　　⑩違法追究完善執法手段 　　 　　對于違反城市規劃管理的行為，《辦法》比較全面地規定了應當承擔的法律后果。如：《辦法》第四十五條規定了未取得建設用地規劃許可證占用土地和違反建設用地規劃許可證使用土地的法律責任，第四十六條規定了未達到規劃行政主管部門審批要求的綠化用地面積和停車場（庫）面積的法律責任；第四十七條規定了未經規劃行政主管部門復驗建設位置并取得合格證明而繼續施工的法律責任；第四十九條規定了擅自在市政道路上開設道路進（出）口或市政管線的接口、架（敷）設臨時市政管線，開設臨時路口及施工通道的法律責任；第五十一條、五十二條規定了規劃設計單位違法設計、施工單位違法施工的法律責任。