合理控制城市內部區域差距

　　大城市內部的區域經濟發展不平衡，體現著區域內部的分工合作和相互的競爭關系，這種客觀存在有利于資源的優化配置。但是這種差距過大并成為一種趨勢，將對大城市的整體快速發展和社會穩定帶來不可忽視的消極影響，從而弱化大城市在區域經濟發展中的“增長極”作用。本課題從研究地區內部差距的角度，選取了兩個沿海城市——天津市所屬１８個區縣和大連市１０個區縣，一個中部城市——鄭州市所屬７個區縣，一個西部城市——西安市所屬１３個區縣作為研究對象，分析了這４個城市（以下稱“四城市”）區縣經濟與財力發展差距的現狀、特點、影響和形成的原因，通過借鑒國外經驗，提出了調控城市內部區縣經濟與財力差距的財稅政策和措施。 　　 　　■城市內部經濟差距呈擴大趨勢 　　 　　近年來四城市區縣經濟與財力的現狀及特點 　　１、經濟發展差距——表現在四城市區縣間ＧＤＰ總量和人均ＧＤＰ的差距懸殊。下面以ＧＤＰ和人均ＧＤＰ為例加以說明（見表１、表２）。 　　另外，從產業結構、所有制結構也能反映出經濟發展的差距。 　　２、財政收入差距——表現在財政收入總量、人均財政收入、財政收入占ＧＤＰ比重、財政收入來源結構的差距較大。下面以財政收入、人均財政收入情況加以說明（見表３、表４）。 　　從財政收入的來源構成看，發達區縣的財政收入主要以增值稅、營業稅、企業所得稅等構成，而不發達地區除了以上來源外，行政性收費、罰沒收入等也占有相當的比重。如果以天津、大連兩個沿海城市和西安、鄭州兩個內陸城市比較，內陸城市區縣的行政性收費和罰沒收入在財政收入中的比重要高于沿海城市，內陸城市一般為１０％，沿海城市一般為５％。 　　３、財政支出差距——表現在財政支出總量、結構的差距較大。以上４個城市所屬區縣中，由于財政收入差距較大，負擔水平不同，導致財政支出水平差距也較大。下面以財政支出情況加以說明（見表５）。 　　從財政支出結構看，財政支出越高的區縣建設性支出的比重越大，如天津市西青區達到３３１２６萬元，占其支出總數的５５．１７％。而經濟較為落后的區縣建設性支出所占的比重很小，如鄭州市中牟縣僅為８％。與此同時，越是經濟落后地區，人員經費占財政支出的比重越高，如鄭州中牟縣高達４５％。１９９５年大連北３市財政供養人口６０１４７人，比５年前增長了３８．５％，５年財政支出增長的７２％都是源于財政供養人口的增加。 　　４、財政負擔差距——表現在財政供養人員、財政供養系數的差距較大。以上４個城市所屬區縣中，財政負擔差距很大，我們以財政供養系數來說明財政負擔的情況（見表６）。財政供養系數是財政供養人數占當地總人口的比重。 　　５、實際財力差距。地方留成收入＋補助收入＋調入資金－調出資金＝各區縣實際可安排財力。實際財力是衡量區縣政府財政實力的最重要指標。四城市區縣財政實力差距很大，如２００１年天津市西青區可安排財力６．１億元，是漢沽區的５．２倍；西安市碑林區可安排財力達２．７億元，是灞橋區的２．６倍。 　　通過對４個城市所屬區縣經濟與財力差距的分析，我們可能得出這樣一個結論：即目前大城市內部區縣經濟的發展很不平衡，而且區縣間經濟與財力的差距呈不斷擴大的趨勢。我們認為四城市區縣經濟與財力狀況存在一定的規律性： 　　１、財力隨經濟發展水平的變化而變化。 　　２、從動態看，經濟與財力發展最快的區縣往往不在城市中心地區，也不是邊遠的區縣，而是在城郊結合部的區縣。 　　３、政府的經濟發展政策對區縣經濟與財力狀況產生重要影響。 　　城市經濟與財力差距擴大化產生的影響 　　上述四城市區縣經濟發展的不平衡，反映了城市內部區域經濟發展不平衡的客觀規律。城市內部區縣間由于地理位置不同、資源條件不同、科技水平和管理水平不同所帶來的經濟效益差別，同時反映了由于上述資源稟賦的不同所形成的區縣之間的分工與協作關系。這種特殊的關系是建立在市場經濟基礎上的，從根本上說有利于促進資源的優化配置。但區域間的差距過大，并加速發展，其對經濟與社會的消極影響卻值得引起重視。 　　１、影響城市功能的發揮。從城市功能的角度看，城市經濟是一個有機的整體，城市內部區域之間存在著紛繁復雜的分工與協作關系。城市內部不同區域承擔著城市不同的功能，哪一個區域和環節發展滯后，都將成為城市經濟發展的“瓶頸”，從而影響城市功能的發揮。經濟學上，這種經濟發展受落后地區牽制的情況被形象地稱為“木桶效應”。從城市經濟的角度看，一個城市內部發達地區與落后地區差距過大，落后地區不僅對整個城市經濟發展產生牽制作用，也將使城市功能下降，使得城市喪失在區域經濟發展中的“增長極”地位，從而影響到整個區域經濟發展效率。 　　２、影響城市經濟和社會的均衡發展。區縣間的差距擴大會加劇城市內部的貧富差距，落后區縣由于受財力的限制，在基礎設施、教育、科學、文化等方面的支出相對不足，有的貧困縣連政府基本的公共預算支出都不能滿足，更無力進行經濟建設，這種情況反過來進一步擴大了與發達區縣的經濟發展差距，加劇了經濟增長的不均衡性。如西安市所屬的困難區縣財政支出困難，無法按時發放財政供養人員的工資，縣域城市建設更處于停滯狀態，市本級每年用于困難縣的財政補貼和發放工資的轉移支付資金達到上億元。 　　３、影響財政的平衡、穩固、協調運行。區縣經濟發展和財力差距的擴大，導致一些區縣因財力不足而收支矛盾尖銳，困難重重，而另一些區縣財力相對過剩。從整個財政資金的使用效率來看，這種情況降低了財政資金的使用效率，不利于公共服務均等化目標的實現，影響整個財政運行機制的平衡性、穩固性和協調性。 　　４、影響社會穩定。由于財力差距過大，不同區縣間在行政能力和社會公共服務能力上也存在很大差距。財力較好的區縣行政能力和社會公共服務能力較強，教育水平、就業水平、治安狀況都比較好，而財力較差的區縣在這些方面都難以保證。這種狀況，不但影響經濟的整體運行效率，在財力較差區縣還會引發一系列社會問題，如形成城市中的窮人區和富人區，加劇社會的兩級分化和社會矛盾。 　　形成城市內部區縣經濟與財力發展差距的原因 　　１、經濟發展環境的優劣是導致差距的根本原因。首先，地理位置、資源條件等方面的差異是影響區縣經濟發展的決定性因素。其次是經濟結構的合理與否直接影響各地經濟發展水平的增長。 　　２、分稅制財政管理體制不完善是影響城市內部區域差距的重要原因。 　　３、城市內部區域財稅管理水平的差異直接影響區域間差距的程度。 　　４、經濟發展意識不強及調控手段乏力，也對區域差距的擴大產生一定的影響。 　　此外，我國實施“市管縣”模式的行政區劃體制改革過程中存在一些問題，如不切實際地強調中心城市的帶頭作用，中心城市“管縣”太多，甚至人為地把一些在經濟發展和地理、地域上與城市毫無關聯的、發展水平懸殊的縣區納入城市行政管轄之內。這使得本身就缺乏長遠科學規劃的城市在區域經濟發展中力不從心。 　　 　　■調節城市內部經濟差距的思路與對策 　　 　　１、調整國家宏觀經濟政策，把加快小城鎮建設作為調控地區發展差距的基礎環節。 　　要縮小城市區縣經濟與財力的差距，首先要著手于縮小區縣間經濟發展的差距，因為經濟是財政的基礎，對于落后的區縣，只有經濟發展了，財政狀況才能從根本上好轉。從國家宏觀經濟政策的角度看，要從加快小城鎮建設入手，逐步調整城鄉收入差距，積極推進和深化城鄉體制改革，盡快形成平等對待城市中心區與邊遠縣，平等對待市民和農民、平等對待外資企業、國有企業、個體私營企業和鄉鎮企業的政策體系。在分配政策上要進一步向農民傾斜，向貧困地區和貧困人口傾斜。繼續推進農業產業化，尤其是加快落后區縣農業產業化步伐。從財力與城市化的關系看，城市化程度越高，財力越好。因此要加快農村城市化進程，把加快小城鎮建設作為幫助困難區縣脫困的一個重要措施。從四城市區縣近年來的發展經驗來看，積極引進外資是落后區縣加快發展的一條捷徑，市級政府應通過幫助落后區縣完善基礎設施，調動外資到落后區縣投資的積極性。在城市產業結構和產業布局調整中，也應盡量把市中心的第二產業向不發達地區轉移，以帶動這些地區的發展。 　　２、加大稅基共享力度，要進一步完善中央與地方的分稅制財政體制。 　　一方面，中央應進一步明晰政府間事權劃分，重新界定財政的職責范圍，運用比較優勢原則，將地方具有比較優勢的事權項目劃歸地方；加大稅基分享制的力度，即稅基由中央政府統一確定，不同層次政府共享稅基，分率計征，這樣可以使中央和地方收入都能隨經濟發展而自動穩定增長，使各級政府財政收入具有較高的可預見性，并增加了地方政府擁有主體稅種的可能；另一方面，逐步建立科學、規范的轉移支付制度，使轉移支付成為調控地區財力差距的主要手段。另外，通過簡化轉移支付形式、強化專項撥款的管理，建立嚴格有效的專項撥款監督體系，確保專款專用。運用因素法，規范轉移支付技術方法，增加轉移支付的科學性和有效性。 　　３、加大市級財政的集中度，逐步取消非體制財力集中政策。 　　與一般省級政府不同的是，大城市的市級政府本身承擔重大的公共服務職能，所以大城市市級財政應當適當加大財力集中度。一是從財力分配上進一步加大市級財政的集中力度。因為市級財政集中過少，不僅影響市級財政對區縣級財政的轉移支付能力，也會影響城市功能的發揮。二是對現行稅收返還機制進行簡單調整和改造，適當擴大地方財權，保持現行稅收返還規模不變，將現行稅收返還變為市對縣的定額平衡補助，再根據財政狀況增加一定的資金用于彌補財政收支差額。三是建立激勵機制，建立發展基金。對于發展較快、達到或超過一定指標的從市里收入中拿出一部分給予獎勵。科學、規范的財政管理體制將能極大地促進和推動各地加強財源建設、加大財源培植與開發力度，培育新的財源增長點，有助于合理調整中央與地方以及各級政府之間的財力分配關系，調節地區間財力水平，抑制地區間財力差異擴大的趨勢，實現地區間財力分配及其公共服務水平的大體均等化。 　　４、采取多種措施加快落后地區發展，增強自身發展的內在動力。 　　首先，地方政府適當給予落后地區政策體制上的傾斜優惠，加大其基礎設施建設和人力資源開發。對落后地區政府在固定資產投資、利用外資、銀行信貸、外匯、對外貿易、稅收等方面應給予政策、體制上的傾斜照顧。加快落后地區的開發，必須把基礎設施建設放在首位，特別是交通、通信、水利等投資比較大的基礎設施建設項目，城市政府應在通盤考慮和科學論證的基礎上，給予重點扶持和安排，以優化其經濟發展的環境和條件。通過適當超前的基礎設施建設，為落后地區的經濟開發乃至起飛創造必要的條件。其次，增強落后地區發展的內在動力。在縮小區域差距的過程中，欠發達地區應充分利用自身的資源優勢，發展特色的優勢產業、支柱產業，使自身的資源優勢轉換為經濟優勢，經濟優勢轉換為財源優勢，財源優勢轉換為財力優勢。加強財政支出管理，優化支出結構，控制財政供養人員的過快增長，提高財政資金的使用效益。此外，必須重視落后地區人力資源的開發，加大對落后地區的教育投資和支持，增加落后地區的教育投入。用有限的資金促成落后地區的“造血”功能，增強發展的內在動力。 　　５、健全財政信息統計系統，建立區域差異的預警機制。 　　除了通過對落后地區的政策傾斜、加大轉移支付力度等事后調控外，政府還應進行事前干預。依據宏觀經濟運行狀況，判別財政運行的臨界指標和經濟景氣指標，為有效地制定和調整政策提供依據。建立與經濟發展和財政宏觀調控相適應的財政信息統計體系，全面把握經濟發展速度、經濟變化周期、主體稅源、國有資本等變化趨勢，采取設立監測網、委托調查等方式進行跟蹤監測。首先建立一條區域經濟與財力差異預警線：包括區域之間的人均經濟總量指標的標準差和變異系數來監測區域之間經濟發展水平絕對差異和相對差異的變化情況；經濟水平最高的區域與最低的區域之間的人均經濟總量的極差和比率，監測區域經濟差異的極端情況變化；低收入的區域在全市人均經濟總量中所占的份額監測區域經濟擴大的程度。然后設定預警指標的臨界值，即區域經濟差異變化達到了某個確定的程度需要引起注意，事先采取措施對其進一步的變化進行調控，可以根據近年來區域經濟差異擴大的情況以及對未來變化趨勢的預測，把調控區域經濟差異的目標定為不使區域經濟差異繼續加速擴大，即控制各個預警指標的增長速度。最后，對所選擇的預警指標進行跟蹤調查，在一定的時間間隔里（如，一年、半年）具體測算各個預警指標的實際值，并對未來的變化進行預測，與事先確定的臨界值進行比較，決定是否采取相應的調控措施。 　　總之，城市內部區域差距是經濟發展過程中的必然現象，但這種差距若超出了穩定發展所能承受的范圍，則會阻礙城市社會經濟的全面進步。目前我們要面對的是，在承認差距和客觀認識差距的同時，如何防止它進一步擴大，中央政府和地方各級政府都需要從制度建設、體制完善以及宏觀政策調整等多方面下手。除了要從財政體制完善和財稅政策調整方面采取措施外，還要著手從宏觀區域協調政策、行政管理體制改革等方面全盤統籌考慮，例如在行政級次設置、地方政府職能定位及政府間事權明晰等方面推進改革，包括對現行“市管縣”體制進行必要的反思，借助于社會制度的全面創新尋求根本的出路。 　　 　　■國外如何解決城市內部差距問題 　　 　　國外解決大城市內部地區差距的政策目標，旨在促進各地區的均衡發展，即縮小各地區在收入和福利方面的差距，促使各地區內部擁有大致相同的就業崗位、住宅、服務設施以及良好的自然環境。各國的城市政府在解決地區差距時所采取的政策措施主要有如下幾個方面： 　　對落后地區實行經濟資助與補貼 　　國外城市政府對落后地區的經濟資助與補貼重點集中在三個方面：對在落后地區的一次性投資補助；對生產性的基本設施進行投資補助；對高技術的職業位置予以補貼。西方區域經濟理論認為，區域間產生差距主要由三大因素造成：交通運輸、投資和知識的積累，但如果資產和腦力資本能在區域間流動，那么區域間的差距會縮小。落后地區的最大特點是缺少就業機會，而就業機會只有通過投資才能實現。故而加大對落后地區的投資補助，尤其是對生產性基礎設施的投資補助，顯得格外重要。因為投資一方面能夠影響區域經濟的競爭條件，刺激生產，創造就業機會；另一方面又能提高當地居民的生活水準。而對高技術職業位置予以補助，對于落后地區來說也很重要，首先這種職業位置極具競爭力，其次是從事這種職業的人往往購買力旺盛，能帶動當地第三產業的發展。城市政府對落后地區經濟資助與補貼的形式，主要有以下三種：在公共項目招標或者公共事業（公交、水電、煤氣、熱能供應等）的收費標準上實行地區價；通過投資津貼、投資補貼等手段，對私人投資者實行一系列的優惠措施；以非貨幣形式出現的促進措施，例如出售土地時實行價格優惠或者分期付款等。 　　直接對落后地區的基礎設施建設和教育進行投資 　　西方國家區域經濟政策實施中，政府投資方向的選擇幾經變化，最終定位于以基礎設施和教育投資為主，以避免政府投資于制造業企業引起市場競爭機制的不健全。發展和完善落后地區的基礎設施，提高人口素質，以增強落后地區經濟競爭能力，是更重要的戰略考慮。完善的交通運輸體系，可以降低企業的成本，方便本地區與其它地區的經濟聯系，同時發達的交通體系，頻繁的物資與人員的流動也會帶來經濟發展所必須的信息。一般說來，發達的交通業會產生發達的商貿活動，會促進信息通訊業及第三產業部門全面發展，因此創造了活躍的市場體系。與其它部門相比，基礎設施部門具有最大的外部化經濟效果，對教育的投資也都具有這一特點。因此，對于一個地區的發展而言，它可以依靠外部輸血來獲得短期發展，甚至是很快的發展，但是要實現長期持續穩定的發展，就需要有好的基礎設施，好的市場機制和高素質的人才。 　　加強城市政府對各地區政府的轉移支付 　　城市政府主要通過財政轉移支付手段對各地區的財政進行調節。由于許多公共服務項目主要由各地區承擔，城市政府即通過轉移支付的形式對欠發達地區給予財政上的大力補助，以平衡各地區的公共服務水平。同時，它也是城市政府調節和控制各地區政府行為，以實現其區域政策目標的重要工具。城市對各地區政府的財政補助不斷增加，各地區政府對城市補助的依賴性也在加強。城市財政補助主要有專項補助、分類補助等形式。專項補助是為了支持那些特別專門化的項目而設計的一種有條件的補助，其中大部分是按照人口、人均收入或者財政能力等作為衡量需要程度的標準，合格者均可自動獲得這種補助。其他的專項補助大多是以計劃項目為基礎的。分類補助不像專項補助那樣帶有較強的約束性，城市政府只規定作用范圍，也沒有資金配套率方面的要求。 　　鼓勵和支持社會各方面參與落后地區的開發和建設 　　為推動落后地區經濟的發展和工業化進程，很多城市政府都制定了特定的優惠政策鼓勵企業家以及社會各界向落后地區投資。為促進技術開發和轉讓，很多城市政府都采取了對落后地區從事科研開發的人員提供工資補助、對進行技術轉讓項目提供參股資本、對研究改善市場銷售情況的企業計劃提供補助等措施。 　　值得注意的是，發達國家長期來注重城市區域規劃、城市內部區域功能分類、定位，這是他們有效協調城市內部區域差距的基礎。在縮小我國大城市內部區域差距、促進各地區經濟協調發展的過程中，外國成功的經驗可以給我們帶來有益的啟示。