秦川：以“新城市主義”規劃天津

天津規劃局總建筑師秦川

　　“等到我們將外圍的生態地區建設規劃出來，這個生態區的邊緣就是發展的邊界，天津就不能再擴展了。”

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2011年最新定稿的《天津空間發展戰略圖》
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　　據說天津市領導一年里會來天津市規劃局兩百多次，幾乎每隔一兩天就要來，既是決策，也是帶來自中央而下的修改意見。

　　從天津市規劃局的走廊穿過時，我們感受到的是地方規劃與國家政策博弈帶來的那種繁忙。自2008年3月《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》獲批，有關天津的規劃便日益融入“國家意志”，當然，這其中也包含著與北京、河北微妙關系的調試。

　　中國數十年改革開放，相當程度上受益于“地方政府公司主義”主導的區域競爭。但對于京津冀都市圈而言，競爭不是萬能的，各城市有許多自身無法解決的問題，終究要走向區域合作和科學分工。

　　秦川對天津規劃的看法，也讓我們感到一種順其自然的心態—他并不執著于天津與北京的關系究竟走向何方—天津天然地具有兩面性：一面向東，面朝大海，是無人可以阻攔的“海洋之心”，并受到國家政策的支持；一面向西，面朝北京，像武清和寶坻這樣的西部區和北部區，其電子產業、制造業、電信后備產業布局很自然地受惠于北京這張越攤越大的“大餅”帶來的區域制造轉移。

　　同時，按天津規劃局人士的說法，區別于北京刻意的“聚”，天津過去的城市布局是天然的“散”，如今天津市的規劃也趁著這舊勢按組團發展、多中心的思路在進行，不但在“大天津”的范圍有“雙城雙核”、“一軸兩帶”的規劃，在天津內城以及郊縣各區本身也已形成了內部的組團和產業分工。

　　城市規劃與權力結合在一起，使一個城市的規劃局成為舉足輕重的機關，牽涉到一個城市關鍵的甚至是永久的資源布局，以及城市各局部區域的發展權。

　　但秦川后來也說：城市規劃有它的局限—比如它可以規劃一個學校在某個地方，卻不能保證這個學校是重點；規劃也不足以引導人群去一個美妙卻偏遠的新地方；而談到天津港與河北相鄰的港口規劃上的溝通，他則說：僅僅是行政區之間規劃部門的協調也不足以改變行政區之間的競爭局面。

　　目前，天津各區內部規劃也多由各區自己的規劃部門編制，盡管基層部門的規劃水平良莠不齊，但市規劃局制定的天津總體規劃“大局已定”，每個區結合其自然條件、區位優勢反復調整其規劃，基本屬性已定，并且趨于理性。

　　我們訪問秦川時，以2009年6月3日《天津日報·規劃特刊》形式發布的《天津市空間發展戰略規劃（向全市人民征求意見稿）》已重新回到規劃局手里，沒有什么改動，成為定稿，這張報紙作為最新的標準文件塞到我們手里。

　　但規劃局有關人士還是補充了一句：“這是截止到目前的定稿。”

　　中國當代城市已歷經了多次推倒重來的規劃，我們在不同的時代對城市的定位有著不同的認識，而目前普遍感受到的變革是：21世紀更趨于區域合作與分工的新規劃，正在繼續推倒和替代1990年代那些隱含著區域競爭因素和大城市病的規劃，當然也包括用更人性的建筑和景觀來替代1990年代以來高度趨同的暴發戶一般的非人性的建筑與景觀，還原出一個城市本應有的日常生活面目和文化傳統。

　　當然，這種反復調整、反復顛覆的代價，非常之高。

　　記者：天津總體規劃思路經歷了怎樣的演變過程？

　　秦川：1976年唐山大地震之前，天津就開始做總體規劃，也算是新中國成立后天津第一個法定的規劃，但是做半截兒就地震了。唐山地震對天津破壞非常大，這個工作就停了一段，一直到上世紀80年代初李瑞環到天津來當市長，又重新把這個工作加強。就有了1986年版的《天津市城市總體規劃》。

　　解放后天津被國家定位為綜合性工業基地，城區建了很多工廠，這就與市區居民的居住、生活、交通、商業等產生了沖突，所以，李瑞環給天津定下了一個格局—“一根扁擔挑兩頭”，也就是將城市中的污染性企業遷到濱海的地區（塘沽附近），當時被稱作海河下游工業區。這樣天津形成了以海河為軸的“扁擔”，當然，沿海河還有公路、鐵路等交通的“扁擔”，“挑”起中心城區與濱海地區。中心城區重點是居住、生活、商業、文化功能，濱海地區主要是工業和港口功能。

　　李瑞環很早就說過：這個城市不能無限地向外擴張。于是這個版本中第二個結構，就是將天津市區的路網建立起來，建設“三環十四射”，由內、中、外3條環線和14條連通環線與中心城區外主要公路的放射線組成，這在當時是非常先進的設想：劃定了一個外環，不是為了擴張，而是為了限制城市的擴張。

　　所以，外環外面，他規定了必須有500米的綠化帶，嚴格限制這之外什么都不能建。這樣相當于給天津做了一個“綠色緊箍咒”，可以避免天津的城市規模過大。

　　當然，外環外邊也發展，只是確定的是組團式發展，有點像衛星城的概念。應該說，這是天津市一個戰略性的城市結構。

　　在那個版本的指導下，天津又很快開始海河兩岸的綜合開發改造，于是天津這個城市歷史文化的精髓也很快體現出來。

　　1994年天津市著手對1986版的總體規劃進行修編，那時開始，濱海新區成為天津市委、市政府最重要的發展戰略。此前天津依托港口建立了天津經濟技術開發區（泰達）、保稅區。中國十幾個沿海城市經濟開發區中，泰達的經濟總量長期保持在第一名，曾經占到天津整個GDP的一半。盡管當時的濱海新區尚未形成國家戰略，但天津認為自己的資源優勢還是在濱海新區，明確了中心城區是主，濱海新區是副。

　　2006年國務院批準濱海新區為全國綜合配套改革試驗區，濱海新區增加了像港口、中心商務區、航空城等等很多功能區。我們在濱海新區內部拉起了一個初步框架，但是到了編制后期，濱海新區地位上升，成為國家級綜合配套改革試驗區。

　　2006年國務院批準《天津市城市總體規劃（2005年—2020年）》，實際上這里有一個時間差，2006年已經是《規劃》制定后期了，濱海新區上升為國家戰略的時候，我們還沒有來得及把它進入國家戰略之后應該有的地位完全消化吸收并體現在《規劃》中。從2006年之后，天津市發展速度、發展形勢不可同日而語，在城市布局、產業布局、城市空間結構、建筑用地、人口規模等等方面，都出現了與《規劃》不匹配的情況。

　　如今，我們也認為濱海新區不能再只是天津的副中心。國務院對濱海新區的定位是環渤海地區的中心，是國家級綜合配套改革試驗區，在天津市《規劃》中，將濱海新區當作一個副中心就好比是地區級的老大到了你家里成了老二，邏輯不對。

　　這就有了《天津市空間發展戰略規劃》的出臺。我們最終形成了16個字—“雙城雙港，相向拓展，一軸兩帶，南北生態”。

　　記者：這16字的變化在哪里？

　　秦川：首先是相對于此前的“一主一副”，現在強調“雙城”，在天津做“雙城”是合理的，因為中心城區與濱海新區相距40公里，有一定的空間距離，可通過兩者差異化定位，形成各自特色，不會造成投資重復或功能沖突。

　　以前在濱海新區上班的人，大部分都因為那邊配套設施不好，枯燥、乏味，所以每天都在中心城區與濱海新區之間往返。同時，濱海新區始終閑著，還是給人以工業區、開發區而非城市的感覺。

　　濱海新區也需要一個核心地區—CBD，與天津城的CBD平行，功能集聚、環境較好、特色突出。我們將濱海新區內部也整合成不同的功能板塊，濱海新區北部以生態、旅游、居住為主，比如中新生態城和海濱旅游區；中間這條軸是高新技術產業，西部航空城，東部海港；南部以重化為主。

　　記者：所謂“雙城”，就是兩個中心？

　　秦川：對。我們總結大城市病，單核蔓延是最根本的一個原因。如果城市規模不大，單核最好，很經濟。但是，發展到巨型城市的規模，就必須采取多中心的城市模式。

　　至于天津，李瑞環任市長期間確定的那個外環箍住這個城市，就是為了讓這個單中心不要過度地輻射成超大城市。要貫徹這個思想，就只能限制中心城區的功能擴展和人口規模。但多出來的那些人要到哪里去呢？新城。

　　濱海新區的中心城提供了一個極具人口功能的空間。所以，天津變成一個雙中心城市，兩個中心每個都能容納六七百萬的人口，再加上流動人口，整個城市人口達到2000萬左右，但分布在每個中心的人口數量又不是很大。

　　記者：“雙港”基于怎樣的考慮？

　　秦川：“雙港”不像“雙城”那樣引人關注，但天津港是天津的優勢資源，之所以會出現濱海新區就是因為有天津港的存在。它是一個龍頭性的戰略資源，對于環渤海地區、西北地區，甚至于對俄羅斯來說都是很重要的出海口。

　　過去我們的海港集中在一個點上發展貨運，速度快，但交通壓力也非常大。因為功能太混雜，既有高標準的集裝箱業務，又有散貨，再加上一些化工工業原料產品集散于此，造成嚴重的污染，一旦出現事故整個城市都有危險。所以，我們把港口沿著海岸線拉開：北港區集中做集裝箱業務以及金融業、物流業等高端服務；南港區結合重點發展的石化企業做散貨運輸。這樣在功能上就分開了，同時，南部建設鐵路，可以大大緩解此前北部的交通壓力。

　　“雙城雙港”是對歷史的延續，而不是一個脫離歷史、脫離實際的規劃。考慮到過去建中心城區，現在又建濱海新區，如果天津再長期發展，我們怎么做？這就有了“相向拓展”：兩個新城沿海河向海河中游發展。

　　我們在海河中游地區預留了100平方公里左右的區域，作為更長遠時期天津發展的空間。現在海河兩邊的自然環境很好，很有潛力，將來這個地區能夠兼顧中心城區和濱海新區。所以，我們預留的是城市未來的中心，比如行政管理中心、國際交往中心，比如以后天津要辦奧運會、世博會的話，我們也會考慮放在這個區域。

　　記者：在天津市空間結構布局中，海河是一個重要的因素，這是刻意形成的嗎？

　　秦川：你可以說是刻意，因為這也是一個歷史的延續。

　　天津起源于海河、運河帶來的漕運，因為到了三叉河口必須得換船休息，所以形成人群聚落。明朝為了保護運糧重地，設了一個衛城，并駐扎軍隊。你去看天津老城的特色，最重要的地方不是在城墻里邊，而是在城墻外邊，城北和城東兩個碼頭是最熱鬧的地方。

　　天津開埠時，海河依舊是重要的航道資源。3000噸的貨輪能直接開到市中心，于是，?九國劃租界的時候，都沿著河要劃一段，每個國家都有一段岸線，沿著岸線設置碼頭、倉庫，后邊設置工廠，建辦公場所，再遠的地方做居住區。這樣就把河邊的老城變成了一個帶形的現代城市。

　　歷史上，海河兩邊是工廠、碼頭、倉庫，應該說是比較破敗的地方，所以我們進行了一些改建，把沿岸的工業、倉庫全部遷走，改造成適宜商業、文化、居住的空間，河邊建了綠色公園。過去海河擔負著重要的防洪功能，建了防洪堤，從2002年開始，我們做了親水堤岸。現在，正在完成市區段的最后5公里。只要是建成段，行人可以沿著河邊的步行道走通海河，有好多人來游泳、釣魚，也就是說城市終于可以面向海河。

　　海河是天津非常重要的歷史資源，是城市空間結構的脊梁，是天津的龍脈。以后，天津城市公共設施也會沿著海河布局，我們將充分利用起這個天然的帶形資源。

　　記者：這樣的規劃，是不是借鑒了一些國外的理論模式？

　　秦川：對，比如多中心城市、帶形城市等理論。過去解決人口問題的方式是“攤大餅”，越攤距離越長。如果是帶形城市，就像三明治，城市是一個平行的劃分。中心都是商業，外邊一層是居住，再外邊一層是工業。這樣的話每個人的生活都是橫向的，沿著這個切口的方向去活動，城市的壓力就不是那么大了。天津是呈東西向沿海河形成一個帶形城市，如果每20公里有一個高等級的城市中心，每個人住在任何一個點，離他的就業地點都不會太遠。相較于其他巨型城市來說，天津這種帶形結構本身使其具有操作的便利性，所以天津的發展空間更大。

　　我們看到，天津中心城區也是多中心的。

　　對，這是天津一個特點。由于以前天津經濟發展速度不快，中心不夠聚集，稀稀拉拉，以前有人說這是天津的缺點，現在看來卻是一件好事。即便是發展到高級形態，天津也不會形成一個絕對的單一中心。而且，我們在空間戰略規劃的下一個層次，對這種多中心還有強化：沿著海河，將老的市中心作為一個重要的商業中心，在海河的上游和下游再安排兩個副中心。

　　這又是一個沿海河的帶形發展結構。我們刻意避免建設高度聚集的中心，或者說，至少這個中心不會體現在建筑的強度和形式上。

　　國外的很多城市，像洛杉磯，郊區都是三層樓，到了市中心才有幾棟高樓。天津中心城區多中心也有歷史原因。中心城區有很大一部分是歷史街區，都是租界時期遺留下來的，還有漕運鼎盛時期留下的老城，這些房屋都不高，我們不能為了建設一個集中的中心而把這些老街區都破壞了。相反，天津重視老城區，體現天津近代歷史特色都要依托這些資源，所以為了躲這些街區，天津也不可能打造出一個單一而密集的城市中心。

　　記者：天津市總體規劃如何考慮京津冀的整體協調？

　　秦川：天津并不是只看自己，這一點在《規劃》中已經體現出來了：“一軸兩帶”。“一軸”是西北、東南走向的；“兩帶”則是縱向的，一條圍著海灣，一條沿著內陸。

　　“一軸”是說天津從西北方向對接北京、廊坊這條主發展帶，并且沿著海河延伸，通過中心城區，通過海河中游到濱海新區，再延至港口，這條軸是整個環渤海地區城市發育的最高級別的集中地區。這是從北京延伸出來的“一軸”，經過河北廊坊到天津武清。有人說，北京劃七環的時候，就會劃到武清。這是玩笑話，但我們將武清看作是對接北京的橋頭堡。

　　在規劃中，武清可以承接從北京轉移輻射出來的一些制造業或科技企業。那些因北京成本過高不得不向外遷移的企業，在天津很多地區都有發展的機會。實際上，武清開發區已經集中了很多高水平企業。還有類似天津寶坻，現在為北京的很多企業提供了金融后臺和電信后臺服務。

　　當然，在這個轉移過程中，處于京津之間的河北廊坊也受益頗多。對于城市來說，相互之間存在著自然而然的競爭關系。河北省最近提出一個環首都經濟圈的發展戰略，他們也是看到北京發展壓力太大，想圍著北京建若干個新城，將北京的人口疏解到河北省。這都是非常正常的。不過，天津的優勢就在于工業基礎好，公共服務設施水平和人才要優于河北。所以，我個人認為天津在競爭中占據了一定優勢。

　　再說“兩帶”。一條是沿著海岸的一個城市帶，向南聯接河北黃驊，向北聯接河北唐山；另一條則是位于天津市中間位置的城市發展帶，從天津的最頂部貫穿到最南部，向北連接河北承德，向南連接河北固安。

　　記者：在你看來，京津冀三地應如何相處？

　　秦川：歷史上天津的鼎盛時期，不是作為綜合性工業城市的時期，而是由于交通便利作為商貿城市的時期。漕運最發達時，史料描述天津時用的是“大都會”三個字，很繁華。租界時期，天津是看西洋景的地方，是商品交易的地方，是洋氣的地方。相反，北京土。北京人看洋東西要到天津來，那時天津與上海，一北一南，是中國近代兩個經濟中心。

　　解放后國家讓天津做一個工業城市，并不是說天津具備這樣的條件，而是說從國家戰略來看需要天津成為一個綜合性工業基地。于是，天津商業功能慢慢萎縮。隨著北京首都職能不斷增強，在發展過程中照單全收，又有集中資源的優勢，也在一定程度上造成了天津城市定位的錯位和發展機會的錯失。天津一下子從北方的中心城市跌落到默默無聞的城市。

　　最近幾年北京被國家重新定位為“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，并沒有再提及所謂的“經濟中心”，天津則被定位為“北方的經濟中心”。即使是這樣，北京也沒有放棄它經濟中心的職能，而且還在強化其金融中心的職能。強化的結果是，北京的功能太多，人必然也多，城市負擔較大。天津也因此失去很多活力。

　　我們的體制決定了很多的經濟資源會跟隨政治資源或者說行政資源走。北京為什么成為金融中心呢？因為銀行總部都想緊鄰著國家重要的決策部門。這個問題不好克服。

　　但大型制造業、高科技企業，可以來天津發揮它們的優勢。天津的土地資源非常豐富。北京雖然有16000多平方公里，但只有6000多平方公里是平地，實際上可用的平地比上海還少，上海是6800多平方公里。天津近12000平方公里，只有北部一點山，大部分都是平地，而且由于臨海，很多鹽堿地又不適合農業發展，反而更適合搞城市建設和其他產業。

　　與北京相比，天津有很明顯的錯位競爭優勢。如果北京突出國家首都、文化名城、國際城市的優勢，天津突出經濟、港口優勢，組合起來，每個城市未來都是2000多萬人口，再加上周邊人口的話，規模甚至可以達到一億，這將是世界上罕見的大城市綜合體。

　　天津與河北，首先還是體現在競爭關系上。比如天津提出濱海新區之后，唐山建設了曹妃甸港。濱海新區的戰略給整個地區帶來發展機會。很自然地，天津成為熱點，離它近的地方也會有人關注。

　　其實，單從港口來看，秦皇島港、曹妃甸港、黃驊港，目前來看，并不是特別有序，在功能定位上也有些不清楚，只是各自的腹地有所不同。我們希望將來這里能夠有一個港口群產生，在港口之間形成良好的互動關系。但是這個不可能根據行政命令去要求，必須要通過市場來調節。在任何國家、任何地區都一樣。先是競爭關系，繼而出現重復和沖突，隨著市場發育程度日益成熟，才會出現分工和錯位。所以我們也常常跟黃驊、唐山的規劃部門密切溝通，只是規劃的溝通不解決大的城市發展問題。

　　最近，著名城市規劃與建筑學家、兩院院士吳良鏞教授在牽頭做京津冀都市圈規劃報告的第三期，他想跳出各個行政區域自身的局限，從宏觀角度研究發展過程中的問題，我們三個地方都非常支持。只是，跨越行政區域做事情挺困難。

　　比如珠三角，怎么說都是廣東省的，而長三角由于市場發育機制比較好，協調上要容易些。京津冀城市發展程度沒有那么高，這個階段各個地區都希望資源傾向于自己，要跨越行政區域做事情難度要稍微大些。

　　記者：與長三角、珠三角相比，環渤海地區還有什么不足？

　　秦川：從目前的經濟活力、市場發育程度上來說，那兩個區域遠超環渤海地區。現階段最大的問題是京津冀還沒有形成合作雛形，只是一個區域的概念和框架。而且，京津冀只有北京、天津這兩個中心城市，次一級的城市沒有出現。相比之下，長三角、珠三角已經帶動起一批次一級城市，比如蘇州、無錫、佛山。

　　最早形容京津冀的時候，人們用的詞語是平原上的堡壘，北京和天津就是這一大片平地上的兩個炮樓，其他地方都不成規模。而長三角、珠三角一路看過去是大小城市錯落分布。這是京津冀發展過程中的困難所在，但現在看，如果規劃引導的好，京津冀還是有后發優勢的，反而不會過度散亂地發展。也就是說，我們還是希望城市布局是有一定的結構特征，組團式發展，城市與城市之間有一定的活動區域。

　　記者：具體來說，后發優勢體現在哪些方面？

　　秦川：國家賦予天津北方經濟中心的地位，天津在經濟上還是要發展的，但發展路徑以及堅持的原則不是完全以GDP為導向。

　　天津比較突出的城市特色就是保護歷史。五大道我們保護好了。我們又在英租界建一個五大院，那種萬國建筑博覽會的風格非常明顯。這僅僅是開始，保護的同時，新建筑的風格也要與老的建筑風格相協調。

　　全國沒有任何一個城市像天津管得這么仔細。從2008年開始，天津新建筑的高度、色彩、材料、屋頂的形式等等，我們都有很詳細的規劃，要在天津做建筑設計必須要依據這個規劃。你在天津不會看到玻璃幕墻的建筑，一是光污染大，二是這樣的材料與天津歷史上多采取磚結構等實材建筑的厚重感不夠協調。這樣做的好處就是不會亂，不會出現千城一面，我們希望天津成為一個新舊銜接比較好、色彩比較突出的城市。

　　我們在規劃中突出強調人與城市的關系。天津要成為一個讓人感覺親切、宜居的城市。所以我們首先在城市空間尺度上做文章。大城市往往街道很寬，建筑很高，人走在路上會覺得自己特別渺小，這個空間尺度是照搬西方所謂現代主義的思路操作的。而天津想避免寬馬路、大廣場。這個也有歷史傳承，天津的歷史街區，你走到哪兒都非常親切，路很窄，建筑也不高。我們這么做也是基于西方經過現代主義反思之后的結果。我們倡導新城市主義，強調城市的尺度以及街道等公共空間，鼓勵人們走路而不是開車。—開車使得人與人之間的社會交往變少，這一點是與健康城市相背離的。

　　由于歷史原因，天津在過去幾十年間發展不快，但也正是這樣才對歷史破壞較少。上海很多地方和天津很像，是中國的經濟中心，也曾經有很多的租界，但是上海發展比較快，那時候大家的歷史保護意識還沒這么強，會有些破壞。上海專家來了之后就說他們很遺憾沒有像天津一樣大規模地保護歷史街區。

　　如今很多人都說濱海新區的于家堡是上海浦東新區的陸家嘴。單從建筑群來看，兩個感覺是一樣的，高建筑、臨河，很雄偉。但是如果從陸家嘴的平面圖上看，都是孤零零的建筑，能夠看到的街道是彎的、斜的。國外專家的評價就是建筑的集合體，而不是城市的概念。同濟大學一個專家發表過報告，說陸家嘴街道上的行人很少，因為沒有街道，沒有店鋪，人走路沒有意義，走著也不會舒服。而且進入寫字樓普遍有盒飯的味道，因為路邊沒有底商。所以，在做于家堡規劃的時候，專家提醒我們千萬不能做成第二個陸家嘴。于家堡的格局與曼哈頓非常相似，很窄的街道，地塊在一百米乘一百米上下，每個地塊都不大，然后每個高層寫字樓都是有底商的，讓人走起來感覺安全而有趣味。

　　記者：從海河大橋向海河入海口望去，很像紐約的哈得孫河口。

　　秦川：你看世界知名城市大部分都和水有關。紐約、倫敦、巴黎、芝加哥、香港……都是港口城市。這跟經濟活動的發展有密切關系，最早的經濟活動要素便是水。所以我們在規劃中也學習過國外港口城市的規劃。

　　我們去考察過德國、荷蘭等地的港口城市，才明白其間的規律。港口城市最初都是市里就有碼頭，依托內河航運，船直接開到市中心，但是隨著船舶的噸位越來越大，港口越來越傾向于海港，大宗、集中，這是世界普遍規律。天津也是如此，所以我們把海河的內河航運功能完全取消掉，沿著海岸帶組成不同的功能板塊。

　　天津有沒有其他大城市發展面臨的問題，比如人口規模過大、土地短缺等等？

　　在2006版天津市規劃中，2020年常住人口要控制在1350萬人，實際上天津市人口現在已經超過1300萬了。人口控制是很復雜的。控制人口惟一的手段就是放棄某些城市功能，比如哪天北京不搞金融了，大量從事金融行業的人就會涌向其他地方。以中國現在的發展趨勢來看，不可能用戶籍制度去限制人，前段時間有人大代表提出限制“低素質人口”進京，這更是違背社會發展規律。

　　土地短缺現在是一個全國性的問題。天津相對來說要好一些，因為鹽堿地多。但用地規模擴張速度超過了原來預期，濱海新區引入的大火箭、大飛機、大乙烯等很多大企業、大項目，都使得過去制定的用地面積遠遠不適應實際情況。

　　但從規劃管理的角度來說，我們對建設用地的控制是很重要的，我們對于每一個地區都不會任其無限制地擴大。等到我們將外圍的生態地區建設規劃出來，這個生態區的邊緣就是發展的邊界，天津就不能再擴展了。?
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