濕地保護體系，頂層設計撐起“地球之腎”制度保護傘

形式嚴峻：十年減少兩個北京市面積

濕地有“地球之腎”的美譽，與森林、海洋一起并稱為全球三大生態系統，具有保護生物多樣性、調蓄洪水、凈化水質、調節氣候、維持生態平衡等多種生態功能，是人類文化及文明發展的孕育地之一。

我國濕地分布廣、類型豐富、面積大，從寒溫帶到熱帶，從沿海到內陸，從平原到高原山區均有濕地分布，幾乎涵蓋了《濕地公約》中所有濕地類型，濕地總面積位居亞洲第一。據第二次全國濕地資源調查統計，我國濕地面積5360.26萬公頃。其中，自然濕地4667.67萬公頃，占全國濕地的87.08%。

自1992年加入《濕地公約》以來，我國相繼采取了一系列重大舉措加強濕地保護與恢復，取得一定成效。我國現有國際重要濕地49處、各級濕地自然保護區602個、濕地公園1000多個，其中國家濕地公園836個，初步形成了以濕地自然保護區為主體的濕地保護體系。

雖然我國濕地保護力度不斷加大，但是在自然變化和人為活動的共同影響下，近年來我國濕地依然面臨著非常嚴峻的保護形勢。

第二次全國濕地資源調查結果顯示，近十年來我國濕地面積減少了339.63萬公頃，相當于減少了兩個北京市的國土面積。我國濕地率僅5.58%，遠低于世界8.60%的平均水平，人均濕地面積僅為世界人均濕地面積的1/5。總體來講，雖然我國濕地資源質量尚可，但很多自然濕地轉化為人工濕地，濕地利用強度遠高于其他生態系統。

國家林業局局長張建龍表示，“濕地保護與利用的矛盾日益凸顯，濕地受威脅壓力增大，污染、過度捕撈和采集、圍墾、外來物種入侵和基建占用成為威脅濕地生態狀況的主要因素。”這些因素已造成了濕地生態狀況惡化、生態功能下降和生物多樣性減退，影響了濕地維護國家生態安全、國土安全、糧食安全、物種安全、淡水安全和氣候安全等作用的有效發揮，我國濕地保護的任務十分艱巨和緊迫。

頂層設計：以制度體系撐起濕地保護傘

雖然中央和地方政府相繼出臺了相關政策來加強濕地保護，但是一直以來沒有形成系統的制度體系。據了解，在森林、海洋和濕地三大生態系統中，目前唯獨濕地生態系統沒有專門的法律法規進行保護。

黨的十八大以來，生態文明建設成為國家建設的重要議題，習近平總書記也多次在重要講話中將生態文明建設作為推進我國全面建成小康社會的關鍵和基礎，“小康全面不全面，生態環境是關鍵”，而濕地保護是我國生態文明建設的重要的有機組成部分。

中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確要求，“建立濕地保護制度，將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區。”

為了進一步完善我國濕地保護制度體系，持續推進生態文明建設，由國家林業局牽頭組織編制了《濕地保護修復制度方案》（以下簡稱《方案》），這是在頂層設計層面上對我國濕地保護管理體系進行了規劃梳理，為濕地撐起制度保護傘，在我國濕地保護制度建設進程上具有里程碑的意義。

任務目標：2020年濕地面積不低于8億畝

《方案》提出明確的任務目標，即實行濕地面積總量管控，到2020年，全國濕地面積不低于8億畝，其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護率提高到50%以上。嚴格濕地用途監管，確保濕地面積不減少，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性，全面提升濕地保護與修復水平。

為了實現這一目標，《方案》明確了擬建立完善的一系列濕地保護修復制度：

在完善濕地分級管理體系方面，根據生態區位、生態系統功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地(含國際重要濕地)、地方重要濕地和一般濕地進行管理，并探索開展濕地管理事權劃分。

在實行濕地保護目標責任制方面，確定全國和各省(區、市)的濕地面積管控目標，逐級分解落實。合理劃定納入生態保護紅線的濕地范圍，實施濕地“占補平衡”制度，將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入地方各級人民政府生態文明建設目標評價考核等制度體系。

在健全濕地用途監管機制方面，按照主體功能定位確定各類濕地功能，實施負面清單管理。完善涉及濕地相關資源的用途管理制度，依法對濕地利用進行監督，嚴厲查處違法利用濕地的行為。

在建立退化濕地修復制度方面，明確濕地修復責任主體，多措并舉恢復原有濕地，增加濕地面積。編制濕地保護修復工程規劃，實施濕地保護修復工程，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治。

在健全濕地監測評價制度方面，明確監測評價主體，完善濕地監測評價規程和標準體系。建立濕地監測數據共享機制和統一的濕地監測評價信息發布制度，加強監測評價信息應用，建立監測評價與監管執法聯動機制。

逐級分解：合理劃定生態保護紅線

如何將《方案》落到實處，最終實現到2020年濕地面積不低于8億畝的管控目標？業內專家認為，應當逐級分解落實濕地面積管控目標，合理劃定納入生態保護紅線的濕地范圍，落實到具體濕地地塊。

納入生態保護紅線的濕地面積，是指為保障國土生態安全和維護濕地生態系統原真性、整體性、穩定性，劃定的需要嚴格保護和管控的濕地范圍。它是濕地生態系統內保護價值最高、保護最為緊迫的空間區域。

對于納入生態保護紅線的濕地，要具體落實到濕地地塊，并明確管理責任。依據第二次全國濕地資源調查結果，從可操作和可落地的角度，國家林業局會同有關部門合理劃定納入生態紅線濕地范圍、地方政府負責落界，對納入生態保護紅線的濕地要落實到具體地塊上。根據納入保護紅線的濕地重要性，明確各級政府的管理責任，實施最為嚴格的濕地保護措施。

對納入生態保護紅線的濕地還必須強化用途管制、加強生態保護和修復、加強監測監管，合理設立濕地相關資源利用的強度和時限。按照主體功能定位確定納入保護紅線濕地的功能，實施負面清單管理。經批準征收、占用濕地并轉為其他用途的，用地單位要實現“先補后占、占補平衡”，確保濕地面積不減少。對未經批準將濕地轉為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復”的原則實施恢復和重建。開展常規化濕地調查監測工作，及時掌握濕地動態變化，為其更有效管理提供基礎數據支撐。

《方案》的印發不僅可視為我國生態文明體制改革的最新成果，同時也是讓我國濕地保護走上制度落實軌道的關鍵舉措。濕地保護修復制度明確了分級管理、目標責任、保障機制、資金投入以及科技支撐，是對我國生態文明建設的積極響應，更是適應和應對城市發展需要以及生態環境惡化現狀的主動作為，因此，無論是從生態環境保護的客觀要求，還是從生態文明建設的主觀思維上看，都必須確保 《方案》明確的濕地保護修復制度高質量落實。

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