城鎮土地集約利用：走空間節約之路

土地集約問題是中國社會經濟增長中的一個極為重大的問題。未來15年是中國由經濟大國邁向經濟強國，工業化、城市化完成歷史性跨越的關鍵時期。作為主要的生產要素，土地資源對城市化、工業化發展的支撐作用與制約作用是其他生產要素所不能比擬的。因此，土地資源集約化利用的理論與實踐的價值就超乎尋常。

筆者在國內首先撰文較為明確地提出了“空間節約”的概念。將空間節約定義為“在社會經濟的空間布局中，要努力使資源配置按照集約化即集中節約的原則進行配置，使城市、交通、工業、生活設施在集約化布局中實現節約資源的目標。”“空間節約”這一概念比土地集約利用的概念更深刻，它側重于城鎮土地的集約運用。

城市化、工業化過程中土地集約使用的必然性

為什么中國要走土地集約使用的道路？這是因為，一方面，隨著中國城市化、工業化的發展，工業、交通、住宅和城市建設都需要占用大量土地資源，其中大部分來自耕地。另一方面，中國的土地資源包括耕地資源、水域資源、森林資源、草場資源極為短缺，要支撐城市化、工業化的發展就存在糧食用地承載力、環境用地承載力、建設用地承載力的極限。因此，既要使中國的城市化、工業化水平不斷提高，又不突破土地三大承載力的極限，就需要走土地集約化的道路(圖1)。

一、我國城市化、工業化擴張與糧食用地的矛盾

從全局來看，我國城市化、工業化的發展必須在保障糧食安全與社會生存條件的前提下來實現。眾所周知，耕地資源等同于糧食安全。因此，保障維持社會生存的耕地占有量是我國城市化、工業化的發展極限。

我國耕地資源是極為稀缺的戰略性資源。根據國土資源部2006年度土地變更調查結果顯示，我國耕地面積只有18.27 億畝，占國土面積的12.86%；人均耕地只有1.4 畝，相當于同期世界人均耕地2.88 畝的48.6%。更重要的是，我國人均耕地還有不斷遞減的趨勢(表1)。

數據顯示，我國城市化率提升與耕地面積減少高度相關。從表2可見，從2000年以來，我國城市化率提升率明顯滯后于耕地面積減少率，土地集約化系數呈現不斷提升的態勢。這說明，我國的城市化率的提升是在大量“侵蝕”耕地基礎上的提升的。

　二、我國城市化、工業化與環境保護用地的矛盾 

從我國土地資源現狀來看，環境保護用地已經被嚴重“侵蝕”了。表3顯示，居民點與居民點及獨立工礦用地的擴張已經在一定程度上積壓了環保用地，導致草地與水面這些環境保護依托之地的空間正在縮小。

三、我國城市化工業化發展與建設用地的矛盾 

近年來，城市化、工業化的加速發展對建設用地的需求不斷擴張，而建設用地需求的擴張又導致占用耕地面積的不斷擴大(表4)。

未來城市建設用地的可供數量極其有限。根據完成工業化時中國人均糧食占有量的下限和進口與單產提高可能的上限計算，中國在未來25年中必須保障的土地紅線是18億畝耕地。而2006年的耕地保有量為18.27億畝；再根據國土資源部的調查，到2004年底，全國城鎮規劃范圍內共閑置土地107.9萬畝，空閑土地84.2萬畝，批而未供土地203.4萬畝，三類土地總量為395.6萬畝。因此，到2020年，15年內只有3400萬～4000萬畝之間耕地可轉為建設用地，即平均每年200萬～300萬畝左右。

我國城市化、工業化過程中建設用地的供求關系已經嚴重失衡。據有關部門測算，如果人均城市建設用地面積不變(人均133平米)，按照目前城市建設用地的擴張速度，2020年要達到城市化率60%、工業化率70%的目標，所需要的建設用地總量至少達到1億～2億畝，而可供建設用地的總量(包括農村建設用地)僅3400萬～4000萬畝，兩者之間存在巨大缺口。依據《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)規定，居住用地通常占建設用地的20%～32%。工業用地一般不超過15%～25%，商業用地5%～15%，道路用地占8%～15%。按照上述比例測算，我國居民用地、工業用地、道路用地、商業用地的需求與可供給量之間存在巨大的差距(表5)。

我國城市化、工業化過程中土地利用效率的基本估價

作為一個土地比較劣勢的國家，我國城市化、工業化賴以支持的土地“本錢”十分有限，使得土地資源的配置必須“精耕細作”。然而，在綜合評估之后，筆者的總體判斷是，我國城市化、工業化過程中的土地資源配置仍然是“廣種薄收”即粗放利用的。

一、土地要素的邊際貢獻率偏低 

數據顯示，“十五”期間，我國二三產業勞動的邊際貢獻率為0.56，資本的邊際貢獻率為0.51，而土地的邊際貢獻率僅為0.02。這就意味著在構成二三產業生產總值的要素中，每增加一單位的勞動力，能帶來產出增加0.56；每增加一單位的資本，能帶來產出增加0.51；每增加一單位的土地，僅能帶來產出增加0.02，這說明我國的土地資源是粗放利用的。

二、城市土地擴張快于城鎮人口增長 

城市用地規模增長彈性系數(城市用地增長率與城市人口增長率之比)是衡量城市用地集約程度的重要指標。從1995～2004年來看，中國城市用地規模增長彈性系數平均為1.78，明顯超過了世界公認的合理限度1.2。期間，2002年城市用地規模增長彈性系數最高達到2.89，這說明中國的城市土地擴張的速度明顯高于城市人口的增長速度(表6)。

三、城市人均建設用地嚴重超標 

建設部2005年重新頒發了《城市用地分類與規劃建設用地標準》，國家用地標準的最大區間為60～120(m2/人)。但近年來我國城市化建設用地總量在迅猛擴張的同時，人均建設用地也明顯“超標”。從表7可見，2004年我國城市市轄區人均建設用地面積達133.68平方米，超過國家規劃用地標準達30%。從典型城市來看，北京、煙臺、南京、廣州、黃山等城市人均建設用地又明顯超過全國平均水平。

從國際比較的角度來看， 1992年世界著名的十大城市建成區人均占地面積大多數少于我國。開羅31平米、巴黎(中心區)49平米、漢城55平米、東京76平米、雅加達80平米、莫斯科112平米、紐約113平米、新德里152平米、墨西哥城182平米、倫敦229平米。 可見，我國城市人均占地面積并不符合人多地少的基本國情。

　四、城市立體化程度低，綜合容積率不高 

城市綜合容積率也是衡量土地集約化程度的重要指標。當城市土地處于集約化狀態時，城市住宅乃至整個城市的綜合容積率就較高，反之，就較低。

相比而言，我國城市特別是中西部地區城市和中小城市用地的潛力相當可觀。2005年全國城市建成區平均整體容積率50.58%，明顯小于韓國、中國臺灣等國家和地區。住房容積率就更為明顯。2005年我國住宅容積率為33%，與韓國的100%以上相差甚遠。全國各大城市的住宅容積率也偏低(表8)。

五、城市土地投入產出率偏低 　

土地投入產出率是衡量土地集約化程度的主要指標。1997～2004年，市轄區人均GDP年均增長9.67%，地均GDP年均增長7.69%，人均財政收入年均增長18.84%，地均財政收入年均增長16.68%；人均投入年均增長14.62%，地均投資增長12.55%；說明，盡管城市土地投入產出效率有明顯的提高，但是與城市土地利用效率還有待提高。

進一步分析，作為工業化的重要依托基地，我國開發區土地投入產出效率有待提高。從國際上來看，先進開發區的投入強度達到60萬～100萬美元。如法國工業開發區平均每畝60萬美元及新加坡、馬來西亞等國100萬美元左右的投資密度。國土資源部參照國際標準，提出了我國先進開發區的土地投入產出標準。如從產出強度來看，要達到每畝400萬人民幣等等。

2003年33個國家級經濟技術開發區指標顯示，土地產出率最高的廣州開發區每畝財政收入達到19.02萬元，每畝GDP達到94.01萬元，土地產出率最低的貴陽開發區每畝財政收入達到1.95萬元，每畝GDP達到9.66萬元。對照國家標準可以發現，我國國家級開發區普遍達不到先進標準。

土地非集約化利用的四大制度性原因 

我國城市化、工業化過程中的土地資源之所以粗放式使用，其根源在于四大制度性原因。土地所有權的實現制度不合理、以價格為信號的市場交易機制的失靈、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求調控制度上的缺失，都成為影響土地利用主體在利用過程中選擇行為的主要因素，導致土地的粗放利用。

一、土地所有權的實現制度不合理

在社會主義市場經濟條件下，土地所有權歸全民與集體，經營權歸政府與社會組織，土地的兩權分離成為普遍現象，土地作為資本進入城市建設市場之后，土地經營者即地方政府實行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通過國際招標出讓了虹橋26號地塊，在全國率先實施土地使用權有償轉讓即批租。由此，土地供應方式將逐步由無償劃撥轉向有償使用，土地開始進入一級市場。

現行城市批租的形成機制具有四大特征：一是交易方式的一種；二是政府意志產物；三是收租標準明顯背離土地內在價值；四是非年租制。

從總體來看，現行土地批租制不利于土地集約化經營。一是國有土地增值收益的流失。批租制讓土地使用者一次性“買斷”土地使用權，從短期來看，盡管可以獲得較多的土地收益，但是從長期來看，批租制等于把土地的升值增值收益無償的轉讓給了土地的使用者，使其獲得了超額土地利潤。二是刺激地方批租熱。由于批租制的收益是對未來幾十年土地收益的“貼現”，使得供地者爭先恐后的批租土地，形成供地者的批租競爭，不僅人為壓低了地租價格，而且批光了后任者的土地資源。三是不利于土地集約化經營。土地使用者如果低價“買斷”長期使用權之后，沒有了繳納地租的壓力，也就喪失了集約使用土地的動力，土地低效利用或閑置利用不可避免。

二、土地市場交易制度不完善 

1990年5月19日，國務院發布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定我國城市土地有償使用分為一級市場與二級市場。我國城市土地一級市場價格有出讓地價、出租地租、入股股息與股利三種形式，二級市場價格有轉讓地價和轉租租金兩種形式。出讓地價的方式有協議轉讓、招標轉讓、掛牌轉讓、拍賣轉讓四種途徑。

從四種地價形成機制可以看出，目前，我國缺乏統一的土地交易平臺，供地價格實施雙軌制，即“土地招拍掛”和“協議轉讓”。前者基本上可以視為一種市場行為，尤其是拍賣地價、掛牌地價完全引入競爭機制，形成的市場價格可以真實地反映土地供求關系，因而可以有效地促進集約用地目標的實現。而協議轉讓價格則由行政干預決定，因此價格形成明顯偏離土地供求關系，不利于提高土地使用效率(表9)。

必須指出的是，國家決定自2002年下半年起，經營性土地全部實行招標拍賣掛牌，但2003年實行“招拍掛”的比例僅有35%。2003年全國查處的土地違法案件達16.8萬件，比2002年官方公布的11萬多件增加了約50%。在土地違法案件中，政府及其職能部門違法批地和違法占用土地量都占有較大比例。而且全國應采用但未采用招標、拍賣、掛牌方式而導致少收的土地收入超過1000億元。

　三、土地收入分配制度不合理 

在城市化、工業化過程中，土地要素的作用越來越重要。因此，土地收入成為政府推進城市化建設的重要資金渠道。然而，財政收入制度對于土地集約化利用有著很大影響。目前有兩個方面的土地財稅因素影響土地使用的效率。

(1)土地稅負低不利于地方財源穩定。目前，與城市土地有關的稅收(包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅)加起來僅占財政收入的比重5%左右，與發達國家如日本土地稅收占財政收入比重30%相比，我國土地稅收水平實在太低。由于土地稅率低，不僅使得用地企業對存量土地的使用與增量土地的購置時缺乏成本約束，也使得政府部門的土地收益缺乏長期穩定的收入渠道。

(2)過度依賴土地出讓金導致賣地成災。自從實行中央、地方分稅制以來，中央政府大概收取了六成以上的稅收，實際承擔的公共事務開支約占不到四成，地方政府以不到四成的稅收支付大概六成的公共開支，地方財政處于難以為繼的境地。同時，我國實行的城鄉二元土地制度，城市政府獲取農民土地的成本平均僅占出讓價格的1/18，存在巨大的利益空間，土地出讓金不可避免成為了“第二財政”。市縣政府為了擴大土地出讓金收益，一方面盡可能“低收高出”，擴大征地規模與土地出讓金規模。2004年地方財政收入11693億元，其中土地出讓金收入占地方政府財政收入的50%以上(表10)。

另一方面不得不“薄利多銷”，力爭在政府之間賣地惡性競爭中“變現”土地出讓收入，避免征地投入“套牢”。這樣，在地方政府“征地——賣地——收益”的價值鏈條中，粗放式的土地經營與粗放式的土地使用成為中國土地資源配置的體制基礎。

四、城市土地供求調控的制度落后 

應當說，我國有著世界上最復雜、最細致、最嚴厲的土地供求管理制度，也出臺了包括法律手段(土地利用規劃)、經濟手段(土地市場的價格機制)、各種行政手段(土地審批辦法)等等，但是在現實生活中，以政府為核心的土地資源配置機制導致土地粗放利用成為必然產物。

(1)行政力量替代法律權威。由于行政力量對規劃法的肆意干預，國家土地利用規劃的執行力在層層傳遞中已經嚴重失靈，經常出現諸如“規劃跟著項目走”、“規劃跟著市長走”、規劃規劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的現象，土地規劃的法律約束也就完全失靈了。目前，許多地方已經或正在編制2020年城市規劃、村鎮規劃等規劃，其中有的規劃隨意擴大建設用地規模，一些地區按照現有人口和產業規模的兩倍、三倍、四倍進行城市規劃的修編，對土地資源粗放使用與浪費是驚人的。

(2)行政部門阻礙土地市場發育。目前，我國城市存量土地的總體利用效率不高。如國土資源部最新公布的數據顯示，到2004年底，全國城鎮共有閑置土地395.61萬畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8%，實際數字要大得多。但是，相當一部分閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進入市場，特殊行政部門壟斷力量往往成為土地資源難以流轉的根源，從而就出現了土地結構性失衡：一邊是國家在土地供應中沉淀下來的閑置土地，一邊是投資商與開發商“地荒”的叫苦聲，使得城市土地供求關系更為緊張。

(3)行政調控替代經濟調控。多年來，各級政府部門主要依靠行政辦法調節土地供求關系。依據 1999年的《閑置土地處置辦法》等等文件，各級政府部門出臺了一些強制性的規定，土地閑置不足1年的，督促開工建設；閑置1年以上2年以內的，征收閑置費，限期3個月內開工建設；2年以上閑置土地無償收回等等。采取“一刀切”的行政辦法，盡管可以在一定程度上回收與減少閑置土地，但是也帶來了債權債務糾紛等大量的“后遺癥”，阻礙了閑置土地的再配置。 　　

(4)行政“閘門”堵不住市場沖動。盡管土地利用總體規劃雖然在《土地管理法》中明確了具有法律效力，但在五級(國務院、國土資源部、省國土廳、市國土局、縣國土局)土地管理制度下，市縣政府集當地土地利用規劃、土地審批、土地出讓金收取等權力于一身，成為決定規劃能否執行的“終端”。 上級單位在下級部門的各種公關與“倒逼”下，往往步步退讓，最后同意“修編”。在2001～2003年度，各個地方申報建設用地面積遠大于上級已經批準的面積，形成了較大的供求缺口，在國家已經批準的建設用地中，建設用地的利用率僅為85%，還有15%處于閑置狀態。盡管如此，各地還是出現了大量的違法用地。企事業單位所占的比重最大，大約在50%左右。其次是個人、村(組)集體、鄉 級機關、縣級機關、市級機關、省級機關。行政級別越高，違法用地比重越低，說明在土地資源使用權市場的拉動下，中國現行的以行政手段為核心的調控體系已經不能適應土地集約化的需求了(表11、表12)。

我國實行空間節約的總體思路

一、探索土地國有制權益的最佳實現方式 

國有土地所有者的利益與土地集約化使用是高度一致的。未來應當從三個方面探討土地國有制權益的最佳實現方式。

(1)規范國有土地所有權的委托代理關系。中央政府與地方政府形成了土地所有者與土地經營者之間的委托代理關系。然而，目前，國有土地產權關系界定不清晰，地方政府往往把國有土地所有權看成為地方所有，“打工的成為了老板”，濫用職權導致國有土地無償占有、低效使用、不等價處置、收益流失。因此，必須重新規范國有土地產權委托代理關系，進一步明確產權代表的各項合法權利和權益與義務，使地方政府作為國有土地代理人向國有土地的產權人負責，為實現土地集約化利用創造良好的制度性基礎。

(2)改革國有土地所有權的收益形式。在社會主義條件下，盡管土地所有制的關系發生了變化，但是國有土地所有者仍然有實現土地收益最大化的意愿。因此，目前各級政府實施的批租制(一次性繳納土地出讓金就可以享受多年的土地使用權)顯然不利于實現國有土地所有權的權益，應當由批租制改成年租制，使土地的收益(價格)真正反映其內在價值。

(3)強化土地規劃與執行的公眾參與與監督。當地方政府大手大腳出讓國有土地時，等于侵害了全體人民作為土地所有者的根本利益。因此，我們不僅需要在城市交通規劃、城市規劃、工業區規劃、商業區規劃、生活區規劃布局的思路上貫徹集約性原則，更需要社會公眾的廣泛參與與有效監督的制度。城市土地規劃是外部性極強的公共服務，不能局限在行政體系內部封閉運行。

　二、經營性土地價格形成完全市場化 

中國經營性土地價格一天不完全實行市場化，空間節約就只能停留在口頭上。非市場化的要素價格就會導致要素的錯配，要素錯配就會導致要素的浪費，要素的浪費就會使要素變得更加稀缺，要素的稀缺又會進一步推高土地要素的價格。因此，充分發揮地租、地價對土地利用的市場調節作用，健全土地市場體系是優化配置城市土地資源的根本途徑。今后城市增量用地與存量土地流轉，除按法律規定可以繼續實行劃撥外，其余全部采取公開招標和拍賣的方式，鼓勵公平競爭，增加競爭機制和透明度，從而打造“陽光下的土地交易”市場。

三、建立促進集約用地的激勵約束機制

促進存量土地流轉、提高土地的使用效率的必要性已經盡人皆知，但是，采取何種有效的手段來實現上述目標則是懸而未解的。筆者認為，關鍵在于建立起有效率的激勵與約束集約用地的機制，從而使用地者在土地資源配置中具有外在壓力與內在動力，促進存量土地的合理流轉，實現粗放用地行為向集約用地行為轉化。

(1)加大土地粗放利用的成本壓力。集約使用土地最有效的辦法不是宣傳教育，而是增加必要地土地使用的成本的壓力。比如，按照城市土地占用面積征收土地占用稅，不管是城市還是農村，不管是行政機關還是企事業單位和農戶，不管是耕地還是居住用地，一律照實際面積征收，稅率根據級差地租計算確定。又如，對在城市內擁有土地后長期閑置不用者，則應開征土地閑置稅；建議設置對需要限制的土地開發利用行為的特殊稅種，例如對別墅、高爾夫球場、耗用土地量大的旅游設施，及其他一些奢侈性消費土地等，開征土地特別使用稅加以調節等等。

(2)增強土地集約利用的投資動力。從比較成本角度來看，同樣投資開發新增建設用地與開發存量建設土地，前者的成本要比后者低的多。道理很簡單，后者僅僅搬遷補償的費用就要比新增建設用地土地出讓金的費用要高。因此，政府應當采取一系列優惠政策，使得城市土地的使用者集約用地的增加的成本損失，通過優惠政策得以一定程度的“彌補”，從而增強用地者集約使用存量土地方面的動力，比如，通過優惠政策鼓勵開發區的用地者增加投資強度、建造多層廠房等，進一步提高土地利用率。還可以鼓勵或引導土地使用者退還土地使用權，或將閑置的廠房和場地以轉讓或出租等形式向市場供應；可以加大政策引導，實行地下空間有償使用，鼓勵合理利用地下空間等等。

四、完善中央與地方合理的財政收入分配關系 

如前所述，土地資源粗放使用問題在一定程度上是中央與地方財政收入不合理分配關系的產物。要促進地方政府用地與供地行為合理化、控制城市盲目擴張，一個有效而可行的措施是通過改變中央與地方財政收益分配的“游戲規則”，以提高地方政府保護農用地和集約利用城市土地的積極性。

根據我國情況，一方面盡快出臺物業稅，提高地方土地保有量的收益，豐富與增強地方政府的融資能力，另一方面，中央政府應當加大轉移支付力度，保障地方政府有足夠的財力實現事權職責，減輕對擴大征用土地融資的依賴度。