中國城市化發展的再思考

改革開放30 年來，中國城市化得到了迅猛的發展。城市化率由1978 年的17.9%，上升到2007 年的44.9%，城鎮總人口已接近6 億人，并預期在2012 年達到50%，從而開始步入城市國家的行列。總結回顧30 年來的發展變化，揭示其存在的突出矛盾，探討思考其未來應對之策，對中國城市化的健康發展將是有所裨益的。
1 三十年中國城市化發展的重要變化
1.1 城市化發展日益加速，增長率漸趨穩定
　　1950～1978 年，中國的城市化率由11%提高到17.92%，年均增長0.28 個百分點；1978～1998 年，城市化率提高到33.35%，年均增長0.77 個百分點；1998～2007 年，城市化率為44.94%，年均增長1.11 個百分點（朱鐵臻，2008），近幾年來，基本穩定在1 個百分點左右。
1.2 城鎮人口集聚以大城市為主，以大城市為核心的城市區域成為城市化的主體形態
　　1978 年，中國50 萬人口以上的大城市有40 個，其中100 萬人口以上的城市有13 個；到2007 年，這兩個數據為237個和131 個，分別增長了5.9 倍和10 倍；而20～50 萬人口的中等城市和小于20 萬人口的小城市則僅僅增長了2.5倍和2.9 倍（朱鐵臻，2008）。同時，以大城市為核心，連同周邊城市共同組成的城市區域（城市群等）作為全球競爭的基本空間單元，成為區域發展的主推力和城市化的主體形態。據全國城鎮體系規劃，全國已形成和基本形成的城鎮群有12 個，并正在發展著不同等級、規模的城市區域（都市區、都市圈、城市帶等）。
1.3 城市化動力的日趨多元化
　　從改革開放初的鄉鎮企業推動，到政府、外資、國有經濟、非國有經濟（民營經濟）；上下、內外的多元動力，形成中國城市化發展的多彩格局和持續推進的形勢。而且，內生的，非國有經濟在城市化進程中的重要性日益凸顯。據研究，國有單位雇傭勞動力占城鎮全部就業的比重由1978 年的78.3%下降到了22.7%；城鎮集體單位就業比重由21.5%下降到2.7%；而在個體、私營、境外外商企業等新興經濟體就業的比重不斷擴大，到2006 年已經達到39.8%（劉迎秋等，2008）。
1.4 土地城市化大于人口城市化，外延擴展成為城市化的主要方式
　　1990～2006 年，中國城鎮人口增加了91%，而城鎮建設用地增長168%，城鎮用地和人口增長比為1.8：1（鄭文暉，2009）。另一研究指出，全國用地與人口增長的彈性系數達到2.22，而合理值應為1.06～1.12，遼寧、江蘇、浙江則超過3 ——楊保軍。數據顯示，2000～2006 年全國各類大中小城市建成面積由1.62 萬Km2 增至3.37 萬Km2，增長了2 倍。
　　30 年來，中國城市化發展最大的變化，其一是對城市化作用和價值的認識，從長期以來拒絕城市化，到80 年代承認城市化，到90 年代末上升為國家五大發展戰略之一。城市化成為國家經濟社會發展的主要推動力和解決三農問題的關鍵；其二，是城市發展方針的變化。從長期以來“控制大城市，發展小城鎮”轉變為依據城市發展階段規律和中國實際的“大中小城市和小城鎮協調發展”的方針，和以特大城市為核心，培育城市群作為城市化的主體形態。正式上述兩項根本的轉變，才使中國城市化走上快速發展之路。
2 中國城市化發展的突出矛盾和問題
　　中國城市化是在中國特有的歷史基礎、自然和人文環境及國際背景下發展起來的。嚴重的城鄉二元結構和區域差異、薄弱的經濟基礎和強烈的發展愿望、脆弱的資源環境條件及傳統的增長模式以及國際嚴峻的形勢與壓力，均使中國的城市化發展充滿矛盾與問題，歸結起來，主要有以下三點。
2.1 城市化發展的不穩定性
　　中國城市化發展的不穩定有一定的歷史。在改革開放前30 年表現為戶籍城市人口幾經起伏（1958 與1962 年）和城市化率長期停滯（文革十年）；改革開放后30 年，則反映為大量進城務工人員（約1.3 億人）因就業不穩定和沒有獲得城市戶籍（市民待遇）而呈現波動。這次國際金融危機造成的大批企業停工，造成約2000 萬農民工失業返鄉，占外出就業人數的15.3%。據國家統計局最新的數據，春節后返鄉的7000 萬農民工中，約80%以上已經進城務工，其中4500萬人已經找到工作，1100 萬人仍然處于尋找工作的狀態（領導決策信息，2009）。據此，2000 多萬人留鄉待業，計占城鎮總人口（約6 億）的3.5%，相當于減少城市化率1 個多百分點。有專家指出，這種人口在城鎮快速集聚，但進入城鎮的農民卻始終未能轉變為市民的城鎮化是“一條畸形的道路”（陳錫文，2008）。城鎮常住人口的不穩定性，包括候鳥式的流動遷徙，也限制了農民工在城鎮的消費欲望。“賺錢養家”、“回鄉造房”影響了城市經濟的增長，而農村住房的長期空關（據有關研究資料，約占30%）也浪費了資源。
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2.2 城市化發展的不平衡性
　　在區域、城鄉發展不平衡的基礎上，城市化發展也呈現嚴重不平衡現象。以城市化率計，按省區間比較，據2007 年數據，全國27 省區中最高廣東（63.14%）比最低的貴州（28.24%）高34.9 個百分點，相差1.2 倍；按“十一五”規劃的四大區域比較，東部10 省區平均為55%；東三省55.8%；而西部12 省區僅33.3%，相差22 個百分點；在東部7 省（不含三個直轄市）內部比較，最高的廣東比最低的河北（40.25%）高出近23 個百分點；按省內城市間城市化率的比較，如經濟相對發達的江蘇省，2006 年省域城市化率達到51.9%，但在地級市之間最高的南京76.82%，最低的宿遷34.1%，也相差一倍以上。
　　這種不平衡性且尚在擴大，一方面使人口（尤其是外來人口）過度集中在一些地區和城市，增加了這些地方的資源和環境壓力；另一方面，又使另一些地方因缺乏有實力的中心城市和城市環境而發展滯緩。
2.3 城市化發展模式的不可持續性
　　長期以來，中國實行的是一種高耗低效的外延擴張型的城市化模式，以大規模投資和大量的資源消耗與環境損害為特征。城鎮地區全社會固定資產投資由1981 年的711.1 億元，增至2007 年的137239 億元，增長193 倍，理念平均增長速度高達20.9%（方創琳，2008）。遠遠高于GDP、城市化及城鎮人口的增長。固定資產投資的空間載體是土地，是大量的土地占有和城鎮建成面積的擴大。盡管從全國土地（耕地）減少的比例來說，城鎮建設占地是“小頭”，統計數據顯示，“十五”期間，城鎮建設占地僅占全國耕地減少量的5.4%（據楊保軍文中數據計算），但仍然達到618 萬畝（4120Km2）之多。尤其是遍地開花的開發區，成為城建占地的主要形式。全國經整頓后的2600 多個開發區占地2.4 萬Km2，相當于城鎮建成區的71%（姚士謀，2008）。有專家研究，城鎮化率每增加1 個百分點，就需占耕地190 萬畝（王明珠等，2008）。江蘇省GDP 每增加1 點，城市化率增0.1 點，需占土地3000 公頃（姚士謀，2008）。
　　在大量消耗土地的同時，土地效益低下也很突出。據楊保軍研究，每增1億元GDP，新增建設用地46公頃計，相當于每平方公里產出2.17 億元，而2005年臺灣的產出率為1.7 億美元，以當年人民幣對美元的比值，約為13.6 億元。據網上資料，2006 年全國（包括港澳）300 多個城市地均產出為3.7 億元/Km2,而歐美的平均水平為10 億元/Km2。
　　土地的高耗低效使城鎮建設用地矛盾更趨嚴峻，長此以往，很多城市將面臨無地可供的困境。
3 中國城市化健康發展的思考
　　中國城市化發展中的不穩定、不平衡、不可持續問題是嚴峻的，而解決問題的時間是長期的，途徑是多樣的。
3.1 以穩定的就業為基礎，促進農民變市民
　　就業穩定是農民變市民的基礎。只有穩定的就業，才有穩定的收入，才能穩定安家，才能培育城市主人意識，才有可能使1 億多農民工轉變為市民，使城市化穩定發展，改變目前大規模城鄉流動、就業地多變和農民工“只打工，少消費”，及對農村家園的過度依賴。穩定的就業也有利于農民工的技能培訓和素質提高。與穩定就業有關的是提高農民工的收入水平。長期以來，認為戶籍制度是實現城市化的關鍵，認為開發戶籍，農民就能進城定居。事實上，不少地方已經對戶籍制度進行了改革，但是仍然有大量農民工不愿意進城。其主要原因是收入過低（一般月工資在800 元左右），按年均10000 元收入計算，只相當于全國城鎮居民家庭平均年收入的67%。這樣的收入無法維持其在城市定居所需的各類生活消費支出（全國城鎮居民年均消費支出約為10000 元）。何況，農民工進城“拖家帶口”的比例日增，再加上子女教育、醫療等費用，在缺乏社會保障的情況下，更難以為繼。因此，穩定就業，建立有利于擴大就業的產業結構和行業部門，提高農民工收入水平和給與同城社保等市民待遇，將是穩定城市化的關鍵。
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3.2 調整城鄉人口流動走向，加快就地城市化
　　由鄉村到城市，由中西部到東部已經成為相當時期以來，中國城市化城鄉人口流動的基本格局。從區域經濟發展規律和城市戶規律而言，這是區域經濟和城市化發展過程（早中期）的必然階段。在解決農村富余勞動力就業和促進城市化上發揮了重要作用。有的省推行掛鉤輸出勞力，乃至允許攜家帶口以進一步強化了這種趨勢。但是，也出現了農村勞力、技術人才外流，農民工“只建自屋，不問村鎮”的現象。勞務輸出地農村勞動力缺乏，地方經濟不振，城鎮發展乏力，城鎮面貌破舊等另一種城鄉區域差別的新現象。這次金融危機后，各地為來解決農民工返鄉就業，采取了一系列鼓勵自主創業、鄉鎮企業擴大就業、建設項目就地用工等措施，取得了良好的效果。由此，提供了一種啟示：農村是有業可創的，農村經濟發展是有潛力的，農村勞動力在本地是可以有所作為的。也可避免上述的各種矛盾。
　　因此，應當考慮調整單一的城鄉流動思路，加快發展當地經濟，增長當地就業崗位，增強當地城鎮實力和承載力，提倡農村富余勞動力就地、就近就業，自主創業，改“放人”為“放人”與“留人”相結合。近幾年來，江蘇省在實施新的區域共同發展中，采取蘇南蘇北市縣對口支援，在當地建設各種開發區，幫助引進項目，就地吸收勞動力，促進了當地經濟和城市化發展。 　　　　　
　　在廣大中西部地區也應調整思路，著眼于通過各種方式引入外來資金、項目，吸收當地勞力資源，促進經濟發展和城市建設，提高城市化水平，縮短與發達地區的差距。
3.3 以提高城市生活質量為中心，推行品質城市化
　　城市化不僅僅意味著人進入城市和城市人口的增加。亞里士多德說過“人們為了生活來到了城市，為了生活得更好就集聚在城市。”城市是人創造的，城市是人們生活和工作的場所。因此，城市發展要以人為本，“城市使生活更美好”。但長期以來，在城市發展中往往過于重視城市作為經濟體、經濟增長極的功能，城市的建設和設施投入多以經濟發展為重心，GDP 增長快，而住房、交通、綠地、各項服務設施不足。在科學發展觀以人為核心的思想下，要把“人的城市化”放在首位，把提高城市生活品質作為重點。新加坡2008 年總體規劃提出的城市發展目標是生活、工作、游樂（Live Work Play）。一個潔凈環境下，舒適宜人的城市生活才是人們所期望的。因此，城市的發展要兼顧工作環境、生活環境、游憩環境、發展環境（健康與教育等）建設，尤其要關注弱勢群體的環境建設（包括城中村等農民工聚居區的環境）。
　　文化是品質之城的靈魂；包容是和諧之城的前提。要真正使市民對城市家園般的歸屬感和認同感，必須以建設和諧的人居家園為城市建設和城市化發展的目標。2008 年，江蘇省提出了“HOME”的城鄉建設目標，并將此理念詮釋為：社會和諧（Harmony）、經濟繁榮（Opulence）、文化多元（Multi-culture）、生態友好（Eco-environment）。體現了品質城市化的內涵，是中國城市化應當追求的共同目標。
3.4 以節地為中心，走集約型城市化之路
　　在建設節約型社會中，城市最直接的表現就是對土地的節約。土地是“立城之本”，土地資源的緊缺是當前城市化發展最緊迫、最突出的矛盾。因此，建設節地型城市是當務之急。首先，必須把節地增效作為政府政績考核指標，大力倡導和鼓勵各類少占地、效率高的經濟發展方式；其次，應學習借鑒緊湊城市、精明增長、新城市主義等理念以及交通導向型（TOD）的城市發展模式，提倡空間形態緊湊、土地混合利用、職住分區平衡、適度提高土地利用強度和容積率以及建筑物的多功能利用；第三，對于當前普遍存在、數量眾多的已批未建、多批少建、低效利用的存量土地（據估算，約占統計建設用地的10～15%），應結合產業結構調整和升級以及滿足公共服務設施建設需要，進行重新利用，采取不用不批和分次少批的做法，促進土地的節約利用，提高利用效益。蘇南部分城市已有政府贖回低效利用土地重新掛牌或投入使用的例子，取得了很好的成效。
　　中國城市化問題是復雜的。在多變的國內外形勢下，其未來的發展也必將遍布困難，需要不斷探索。然而，其健康和諧之路將是堅定不移的。