城市舊村改造問題探析

【內容提要】隨著我國城市化建設步伐的加快，城市城郊農村舊村改造所帶來的問題日益凸現，因舊村改造涉及城市多方面的問題，給城市房地產市場及城市發展規劃帶來不可估量的影響，已成為政府十分棘手的問題，本文基于該前提，在分析城市舊村改造相關問題的基礎上，在以法律解決途徑方面提出若干參考性意見。

【關鍵詞】舊村改造　城市舊村改造　野樓盤

一、城市舊村改造的基本概念

（一）城市老城區改造、農村舊村改造與城市舊村改造的區別
　　城市老城區改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區域的建筑物都是或絕大多數屬于擁有產權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統一協調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區域按政府統一規劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區取代老城區進行改造建設的一種方式。農村舊村改造是指改造區域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。

（二）城市舊村改造的基本概念
　　本人認為，城市舊村改造首先具備如下兩個條件：其一是涉及改造區域已經屬于城區或者將來在短時期內必然成為城區，屬于城市的規劃區域；其二是涉及改造的區域雖然屬于城市規劃區，但是土地性質尚未發生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區域土地的權利。
基于城市舊村改造的上述兩個條件，本人認為，現階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區域土地所有者根據城市規劃依法定程序實現所轄區域改造的行為。

二、城市舊村改造違規開發建設的原動力

　　基于城市舊村改造的上述特點，城市舊村改造始終突現著土地規劃與土地權屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現城市舊村改造區域土地的征用，故在一定時期內政府不能統一實現城市舊村改造。隨著城市房地產市場持續升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產投資商也敢于冒風險投入大批資金持續進行舊村開發并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關經濟產業的發展而獲得更大的利益。故本人認為利益驅動是城市舊村改造違規開發建設的一關鍵原動力。

三、違規城市舊村改造存在的實際問題

　　違規城市舊村改造即指違反政府城市規劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規城市舊村改造存在的實際問題主要表現在以下幾個方面：

（一）背離城市整體規劃，亂開發建設
基于城市舊村改造區域土地所有權與城市土地建設規劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區域背離城市整體規劃，亂開發建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經濟損失是不可避免的。

（二）無規則建設影響大型項目規劃
城市舊村改造區域無規則的開發建設，使得政府對該城市舊村區域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規劃區內土地規劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續性發展，如果對非法的城市舊村改造區域進行拆除則必然帶來極大的財產損失。

（三）拆除違規改造樓盤引發各種社會問題
因前述原因將違規城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發各種社會問題，原城市舊村改造區域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時處理起來將會非常棘手。

四、政府對違規城市舊村改造所采取措施及效果

（一）戶籍改革和社區化推進
　　將城市舊村改造區域農村農民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實現同一，以加強人員管理；將城市舊村改造區域農村村民委員會改為社區居民委員會以強化行政管理；以此兩個方面來加強對涉及城市舊村改造區域的管理力度，設定其改造的范圍僅限于在規定的范圍內滿足本集體成員的需求，防止其違規大規模舊村改造。但是，這種方式在實踐中難以湊效，鑒于城市房地產所蘊藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區域土地不屬于國家所有，該區域土地所有者和投資商違規開發的高亢熱忱是難以阻止的。

（二）聯合執法檢查、查封非法售樓處
　　面對違規的城市舊村改造，政府通常組織有關部門采 取聯合執法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時候非常配合，檢查完后照常開發建設，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營業，而更有甚者，檢查人員還經常遇到大批村民的圍攻，導致執法檢查、查封不了了之，無果而終。

（三）殺一儆百，強行拆除建成或在建樓盤
　　對于頂風而上的違規城市舊村改造，政府組織大批執法人員對涉及的某一違規建成或在建改造樓盤采取強行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規城市舊村改造。但是，時間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設，而政府執法人員強制拆房也是冒著隨時有可能與村民發生暴力沖突的前提下進行的，在實踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。

（四）輿論宣傳，扼住購買群體
　　鑒于違規城市舊村改造所建樓盤在集體內部往往采用分配制度，主要靠對外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規進行城市舊村改造。但是在違規城市舊村改造所建野樓盤的低價銷售吸引下，仍然有絡繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實是難以湊效。

五、解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則
　　本人認為，解決城市舊村改造問題應考慮以下基本原則：

（一）預先處理原則
　　政府雖不能在短時間內拿出巨款或找到資金統一征用城市舊村改造區域，統一實現城市舊村區域的改造，但可以做到預先規劃，可以將預先規劃好的文件發放給各城市舊村改造區域土地所有者，可以預先指導其如何進行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設資源浪費。