日本公共住宅供給政策及其啟示

日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占有相當大的比重。從二戰結束后到1996年3月的半個世紀中，日本共建造住宅約5115萬套，其中公共住宅占45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過“住宅金融公庫”向建造或購買住宅的個人提供長期低息貸款；地方政府在中央政府的補貼支持下建設廉租住房；中央政府設立“日本住宅公團”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。本文將對這三種方式進行介紹，并引出對我國住宅政策的若干思考。

　　住宅金融公庫

　　住宅金融公庫設立于1950年。其設立的基本背景，是日本戰后面臨的住宅嚴重短缺局面。二戰結束時，日本的住宅短缺高達420萬戶。雖然政府采取了建造簡易住宅等應急措施，但隨著經濟的恢復，建設永久性住宅開始被提上議事日程。針對當時一般家庭普遍缺乏建造或購買住宅所需資金的情況，政府決定設立住宅金融公庫，面向準備建造或購買住宅的家庭提供長期低息貸款。

　　住宅金融公庫(以下簡稱“公庫”)的性質屬于政府全額出資的政策性金融機構。目前，公庫用于貸款的資金主要來源于向政府財政投融資的借款和已經回收的貸款。每年政府在財政投融資計劃中決定當年的貸款額和預定貸款戶數。由于公庫以低于財政投融資借款的利率進行貸款，中央財政還為公庫提供相當于利率差額的補助金。在公庫成立初期，每年提供的貸款為8萬套住宅左右，隨后規模發展很快，1970年時達到年25萬套，高峰的1994年達到了95萬套左右，近年來保持在50萬套左右的規模。到2001年年末為止，利用公庫貸款建造的住宅總數已達到1890萬套。

　　公庫的貸款對象主要包括以下4類：一是建造或購置私有住宅的個人，二是建造租賃用住宅的個人(或法人)以及地方住宅供給公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發商，四是從事舊城改造的企業等。其中以第一類為主要的業務內容，從到2001年年末為止的貸款實績來看，這一類貸款在貸款總額中占84%，在住宅套數中占75%。

　　從公庫對個人申請貸款的審查標準來看，公庫的目標客戶群主要是中等收入階層。公庫要求申請貸款者的月收入應在月還款額的5倍以上。公庫可為購房者提供占房款總額60%的貸款。貸款的償還期最長可達35年，借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。

　　在貸款利率的設定方面，日本政府于1996年為加強公庫的政策性引導作用而制定了相關的優惠政策，對適應人口老齡化需求的、符合無障礙設計要求的住宅和節能住宅等實行優惠利率。自2000年度開始，又增加了對耐久性符合一定標準的住宅的利率優惠，以及在住房價格昂貴的大城市地區對首次購建住房者提供利率優惠。另外，所有優惠條件僅限于貸款后的前10年，以及住宅建筑面積在175平方米以下者。接受貸款者前一年的收入如果超過1200萬日元，也不能享受利率優惠。

　　公營住宅

　　日本于1951年制定了《公營住宅法》。該法的第一條開宗明義地指出：“本法的目的是，通過中央與地方政府的合作，建設可滿足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進國民生活的安定和社會福祉的增進”。根據日本政府相關人士的解釋，該法是以日本憲法第二十五條為依據的。憲法第二十五條規定，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權利”，“國家必須在生活的各個領域，努力增進社會福祉、社會保障以及公共衛生的改善”。也就是說，公營住宅是政府在居住生活領域保障公民基本生存權利的手段。

　　在具體操作方式上，公營住宅是以地方政府(分都道府縣與市町村兩級)作為提供主體，“中央與地方的合作”體現在中央政府對地方政府提供資金補貼上。補貼分為兩種，一種是對建設或收購費用的補貼，一種是對房租差額(承租方標準負擔額與市場租金水平之間的差額)的補貼。

　　公營住宅對承租人有明確的收入上限規定，其對象群體是收入水平處于最低的25%的階層。公營住宅的房租是根據擬承租者每年申報的收入以及公營住宅所處的位置、面積、建成年限以及其他條件決定的。公營住宅一般采用抽簽方式在符合條件的申請者中選取入住者，但對于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧。

　　另外，為了對低收入階層中的特困階層加以特別對待，《公營住宅法》中還規定了“第一種公營住宅”和“第二種公營住宅”的區分。第二種公營住宅面向特困階層，租金更為低廉，在房屋的面積、結構、材料等方面也相應地降低標準。如第一種公營住宅的三居室標準面積為70平方米，第二種公營住宅的三居室標準面積為66.7平方米。中央政府對地方政府的補貼標準也有所區別，對第一種公營住宅的補貼標準為二分之一，對第二種公營住宅的補貼標準為三分之二。

　　對于入住之后收入水平超過上限標準的承租人，公營住宅法規定其必須在三年之內搬出公營住宅，在搬出之前對其租金水平按規定進行上調，以體現公營住宅的政策目標。

　　自《公營住宅法》頒布實施以來，日本不間斷地進行了公營住宅的建設。特別是在農村勞動力大量涌入城市的經濟高速增長時期，公營住宅的建設規模也達到高峰，最多時達到每年10萬套以上。到2000年底為止，日本共建造了217萬套公營住宅，為緩解低收入群體的住房難問題發揮了巨大的作用。近年來，公營住宅的建造數保持在每年3萬套左右，且其中的3/4為改建。

　　日本住宅公團成立于１９５５年。當時，日本的住宅絕對不足仍很嚴重，總量缺少２７０萬套。當時的鳩山內閣把住宅對策作為政府的重要任務，制定了以１９５５年為起始年的住宅建設十年規劃。日本住宅公團（以下簡稱“公團”）就是在這樣的背景下，根據１９５５年７月頒布的《日本住宅公團法》而成立的。

　　當時日本政府對于設立公團的必要性，主要有以下幾點考慮