舊城改造的社會性思考

舊城改造由于其復雜性、系統性，及其直接導致的社會沖突現象而成為當前中國討論的一大熱點。隨著現代主義、鄰里思想、新都市主義等城市規劃理論的發展，舊城改造也越來越注重從人的需要出發對舊城區進行改造或者重建。與此相呼應，衡量舊城改造效果的評價體系，也從以往的實質性效益、經濟性效益向社會性效益轉變，即不僅僅滿足于完善公共設施、改善市區環境，使之成為更適合居住、工作或休憩的場所，從而提高物業價值，改善地區經濟狀況，增加政府稅收或減少政府支出，而且希望通過反映并代表公眾心聲和利益的更新，使舊城可持續改善，社區可持續發展，居民和諧生活。

　　然而縱覽中國期刊網1994—2005年間發表的324篇相關論文，可以看出目前國內更多地是從舊城改造的物質層面進行研究，比如舊城改造中的房屋拆遷問題、資金來源問題、容積率補償、城市景觀等問題，而從社會性角度去深入探究的很少。但舊城改造的社會問題及相關社會現象，卻是當今人們關注的焦點。本文力求從舊城改造中的社會性、公共性角度出發，探討新時期舊城改造中存在的不足之處及其原因，并提出相應的設想。

　　所謂社會性角度，是指從人本角度出發，充分反映社會各階層的共同利益，實現社會和諧。本文中所討論的舊城改造的社會性問題主要從兩方面考慮。第一，舊城改造的社會公平性問題。目前的舊城改造仍舊期望以大規模的城市改造來突破城市發展中的物質化困境，沒有充分意識到舊城之所以傳統經濟和社會基礎損耗嚴重、居住環境劣化，其根源在于舊城居民收入下降并成為“弱勢群體”。物質、經濟、社會和環境問題的相互交叉和影響，使城區破舊與環境惡劣、經濟蕭條、社會階層下滲等惡性循環不斷重演。這些問題，并不能通過拆遷簡單解決，因為其所涉及的是社會公共利益再分配的公平性問題。第二，舊城住戶賴以生存的社會生活環境的突變問題。通常我們更多地關注歷史建筑及傳統風貌在舊城改造中的拆毀或喪失，其實居民長期的精神依托、活動場所缺失而導致的交往主動性的消失殆盡是更重要的社會問題。

　　一、我國舊城改造引發的社會性問題

　　1.動遷導致的社會公平缺失

　　根據馬修?埃德爾(Mathew Edel)的“有效出價曲線”研究，低收入水平家庭較之其他人，更加依賴于市中心，因為往返于市郊之間的昂貴交通費用會削減他們的住宅標準和其他生活花費。然而隨著城市更新，舊城環境改善，地價抬高，低收入居民被迫重新選擇居住地點，這種情況被稱為“過濾淘汰”。

　　在我國大多數的大城市發展中，舊城改造總體上體現出這種“過濾淘汰”的現象，城市中心區的“貴族化”已成定局。這主要是因為：首先，一些商業和文化中心設在舊城，抬高了舊城的地價；其次，也是最主要的原因是大城市的交通狀況。我國的大城市不同于美國那樣的“小汽車城市”，還十分依賴于公共交通，非機動車出行也比較多。因此郊區相對市區來說，由于交通不便，吸引力非常低。隨著地價上漲，低收入者“過濾淘汰”遷往郊區，不僅造成他們上下班、上下學不便，又被迫承擔了更多的交通費用，生活水平差距將繼續拉大。這種城市的“聚焦效應”，不僅對保護舊城不利，更損害了社會公平。而我國當前的舊城改造過程中往往忽略了這一社會性問題。

　　2.社會公共空間、交往節點的斷裂

　　社會生活總是圍繞特定的場所來展開的，舊城區有其獨特且完整的場所系統，它滿足了老城區居民對社會生活多樣化的要求。近入尺度的公共空間、社會交往節點便是舊城區社會網絡形成發展的物質基礎和空間載體，而尺度宜人的街道、利于交往的空間以及輕松和諧的鄰里關系構成了富有人情味的老城鄰里生活。而在舊城區的改造過程中，這種社會空間的交往模式遭遇了極大的破壞。從圖1看，同樣1公頃的占地面積，老城區(以石庫門里弄為代表)由于其低密的建筑群，可以使居民在門洞口形成256個交往節點，而改造后的新區只匯成了15個交往點。公共空間和節點的交往媒介的喪失，使得舊城更新后，人們再也尋不回以往親切、適宜的社會交往空間了。
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　　3.社會場所精神的暗淡

　　目前的舊城區改造，尤其是有一定歷史的街區改造，往往面臨著這樣的問題：人口密度與保護發展的矛盾。眾所周知，傳統民居所能容納的人口密度較低，而舊城區一代代不斷繁衍的人口使居住空間變得擁擠不堪，原先一戶家庭居住的院落如今有三四戶共同居住。因此居民在庭院內為爭取居住空間見縫插針、違章搭建，使得舊城區傳統院落的建筑格局和風貌受到嚴重破壞。因此，規劃者往往會通過降低居住人口密度、提高居住人口素質或根本改變該地區的用地性質來緩解舊城區保護與更新的矛盾。而這種改造模式通常又落入另一怪圈，即“保物不保人”。這在一些歷史文化街區和歷史文化名城的改造中尤為突出。為了更好地留住一些老建筑，改造方往往把那些早已與老城區融為氣體的居民遷移到其他地方，將歷史文化街區或者老城區變為一個毫無生氣的博物館，作為活化石供游人觀賞。殊不知，“人物一體”、“動靜交融”的場所精神才是舊城區真正的魅力所在。

　　二、社會性缺失的根源追溯

　　1.經濟主導的傳統舊城改造模式

　　舊城改造的認識首先是從經濟層面開始，地價的級差效應使舊城用地成為開發商追求高額利潤的競爭地。的確，在市場經濟中，城市再開發只有在建筑、出售或租賃新場地所得收入超過土地征用、場地清除和建設的成本才是可能的。基于這一利益動機，目前我國的舊城改造多趨于高密度開發。因此，為了維護開發收支平衡，以經濟為主導的改造模式必然會片面追求經濟效益，導致建筑密度和容積率過高，造成現實基礎設施和交通容量難以適應高強度開發，從而導致城市環境進一步惡化，基礎設施超負荷，使舊城改造越改越擠、越改越糟。

　　早在20世紀90年代，楊志明等就提出了舊城改造的幾個誤區：黃金地段成寵兒，偏街背巷成棄兒；急功近利、大拆大建，造成了資源的極大浪費；舊城改造越改越擠。這些問題概括起來，都是由于市場經濟體制下政府盲目注重經濟開發，開發商片面追求商業利益，導致舊城改造成為開發商主導的無序開發。

　　隨著中國城市規劃體制的不斷完善和“和諧社會”的提出，這些問題已經開始得到重視。但是這些問題的背后，是業主、開發商、政府各方利益的博弈，因而在很長的一段時間內，問題將繼續存在，并仍將成為當前舊城改造中社會性缺失的最為主要的根源。

　　同時，舊城改造“經濟至上”的價值觀在規劃上最直接的體現就是：城市形象有所改觀，城市意象就此抹煞。一切帶有經濟色彩的建設活動往往漠視了城市社會性的主導地位，由此造就出粗糙的、毫無人情味的“千城一面”的城市形象，破壞了原有的場所價值和人文活動。

　　2.民主意識不強，公眾參與不足

　　西方國家早在20世紀60年代就紛紛建立了城市規劃的市民參與體制，并在理論與實踐的探索中取得了一系列成果。1960年代初，美國的達維多夫(Paul Davidoff)倡導了“規劃的選擇理論”，并隨后提出了“倡導性規劃”概念，成為城市規劃市民參與的理論基礎。1969年，英國市民參與規劃委員會的題為《人民與規劃》的報告，為市民參與城市規劃提供了最早的制度框架、參與過程和有關方法和手段。同年，美國社會學家阿恩斯坦(Sherry深蒂固Arnstein)從“市民的力量”的觀點出發，對市民參與進行了七個層次的分類，稱之為“市民參與的階梯”，成為市民參與的經典文獻和理論依據。

　　中國直到1980年代末才將公眾參與的理念引入我國城市規劃學界。隨著“以人為本”、“民主參與”等現代規劃理念的逐步融入，“市民參與”的呼聲也越來越高。但從總體情況來看，還是談重要性的多，講實施途徑的少；談理論概念的多，講具體策略的少，缺乏對具體操作的切實指導作用。縱觀中國現階段的市民參與方式，可謂是“被動式”的參與。在規劃前期僅局限于設計者為調查現狀而走訪群眾，展開座談、咨詢等形式的調查；規劃編制過程中的市民參與則多為設計方案的公開展示和群眾評價；而在規劃審批階段則僅限于學術研究機構和地方政界的精英層次的參與，主要是專家論證，地方人大審批，基本沒有市民的身影；規劃實施階段的市民參與多是針對某項建設所產生的公害問題。而真正意義上的“主動式”參與——即全面而有效地反映市民期望，引導市民主動參與實際規劃全過程的方法和體系依然非常缺乏。根據阿恩斯坦的階梯理論，中國的公眾參與城市規劃的現狀只能歸為最低層次的“偽參與”和“象征性參與”。

　　雖然，舊城改造中如何切實保護居民的切身利益、維護社會治安穩定已成為當前討論的熱門話題，但是當前我國的舊城改造還是帶有一定政治色彩和強制性，拆與不拆由政府或開發商說了算，市民參與力度、影響分量過弱，在政府、市民、開發商三者關系中始終處于被動的劣勢狀態。然而這個問題短期內很難解決，它取決于中國民主體制的建設。民主意識不增強，很難在具體的操作層面上有實質性的突破。

　　3.法律條款的不嚴密，使既得利益者有機可乘

　　目前法律上仍缺乏對“公共利益”的系統解釋及其范圍的明確界定。《土地管理法》第五十八條規定：“為公共利益需要使用土地的；為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權”。在某種程度上，公共利益等同于建設需要，而作為業主，在認定土地被征用是否符合公共利益方面則沒有參與的權利。于是一些地方政府往往以公共利益為借口，隨意啟動征地權，從而使被征地的所有者的利益受到了侵犯。同時，現行的法律條款也賦予了業主一定的權利，國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條指出：“因未按照依法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市、縣人民政府協調；協調不成的，由上一級地方人民政府裁決”。但是，“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。可見，即使業主對拆遷的裁決不服，至多也只能得到經濟上的賠償，而這塊空間將不再屬于他們。這也是目前部分舊城改造項目能在一片非議中順利實施的法律依據。
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　　三、走出困頓的策略探索

　　1.政府立場：公平〉效率

　　幾乎在所有的城市中心區更新改造過程中，都出現過不同程度的各種利益之間的沖突：經濟發展對土地的壓力、房地產開發商的利益、歷史遺產保護的要求及當地居民的利益相互交織。絕大部分城市，低收入家庭都聚集在市中心舊城，如果不采取措施，任何形式的更新、改造和整修的結果必然是低收入的居民被迫遷走，代之以較高收入的階層與高檔的旅游和商業設施。

　　原有居民被迫搬遷，傳統社區被破壞，由此造成嚴重的社會問題，這已成為不少城市的共性問題。在埃塞俄比亞首都，政府拆除市中心不符合標準的舊住宅，用作商業性開發，并在郊區為被迫搬遷的居民建設新的住房。但有研究指出，由此造成的失業、長途交通通勤等社會問題后果是嚴重的。在巴西的薩爾瓦多，聯合國教科文組織對其城市歷史建筑群給予高度評價，但是舊城中心區嚴重衰敗。于是政府于1990年前后展開對城市歷史建筑的大規模整治和維修，結果同樣導致長期在這里居住的居民幾乎全部被迫搬遷。時至今日，旅游業并沒有如政府想象的那樣蓬勃發展起來。可以看到，這顯然不是有利于可持續發展的城市復蘇途徑。另一方面，那些外遷的居民經濟壓力增大，形成了新的社會問題。因此，從國外舊城改造的經驗教訓可以得知，就地整治是更為適當的改善居民居住條件的方法。這就需要政府的強有力政策支持和保證，盡可能保證原有居民在更新或改造后仍能留在原來的住房中，這將從根本上避免動拆遷導致的社會再分配的公平喪失問題。目前上海已有不少地區采取了這種“原拆原建”的方式，社會沖突明顯減少。

　　2.規劃師與居民對社會網絡發展的雙向控制

　　居住社區的形成發展，是由規劃師與居民共同控制，而且在很大程度上是由當地居民在長期的社區生活中逐漸完成的。舊城更新過程中，對社區的任何保護規劃及再開發都應從居民的切身利益及社會網絡的長期動態發展出發。任何急功近利的規劃設計必然不具有長久的生命力，最終將導致傳統社區的瓦解。更新改造中應該為社區發展留有自行發展的空間，因此應由規劃師把握總體方向，居民廣泛進行公共參與。這里所提出的公共參與并不局限于個人對一部分公共活動的直接參與，而是泛指加強橫向開放式的、自下而上與自上而下雙向運行的，全體居民與規劃師的共同合作。尋求規劃師與居民的雙向交流，并對社會網絡的發展完善進行有效的雙向控制，不失為一種值得在城市更新活動中加以倡導的新形式。同時舊城改造中的規劃師不應遵循傳統的“項目結、人走”的模式，應長期關注舊城區更新的動態發展，隨時通過雙向溝通的方式改進規劃方案。

　　如同建設部部長汪光燾指出的那樣，當今的城市規劃是一種公共政策。所謂公共政策，必然與公眾的利益緊密結合在一起，公眾必然需要參與，并且從規劃開始，就要變被動為主動，做到自己的社區自己開發。例如美國，許多社區都有自己的規劃組織，他們自己雇傭規劃者來為自己的社區進行規劃；規劃者作為被雇傭者出現，規劃者和業主的身份與中國正好相反。當然，這種方式目前在中國未必行得通，但舊城改造若要保護原有的社會性特征和歷史特征，就必須走這條路，使得民眾擁有足夠的民主意識，同時輔以強大的法律保證。

　　3.居民參與式的“小規模漸進式開發”模式

　　在討論了保障社會公正問題，明確了公眾參與的必要性后，就需要從經濟杠桿的角度考慮，如何根據居民的經濟承受能力和實際需要來確定更新改造的方法和內容，以節省費用，減少對居民的經濟壓力，達到事半功倍的效果。這就需要通過規劃操作的引導，鼓勵以不同形式的居民參與方式來推進漸進式小規模整治改造。這不僅可改善居民的居住條件，還可實現舊城居住社區與歷史街區中社會網絡和社區文脈的繼承和發展。尤其對私房比例較高的舊城來說，更是一種好的方法。

　　從筆者2005年對山東曲阜明故城的社會調查來看，明故城由于歷史原因，絕大部分家庭的住房是私房，這個比例在111份問卷中高達97.3%。如此高的住房私有化程度，若要通過拆遷方式對舊城進行更新無疑是困難重重。但在調查中發現70%以上的住戶愿意自己出錢對自己的住宅進行修復和改善，21%希望個人和政府共同承擔修復。可見大部分居民對參與舊城更新的意愿是非常強烈的，然而他們卻沒有指導性的規劃設計去加以引導，更沒有實際施工人員去指導他們修復，才使得目前曲阜明故城破壞嚴重。因此若能加強規劃引導，提供技術幫助，這種居民參與式的“小規模漸進式開發”模式是完全可行的。

　　可見，如果我們能在舊城更新中，鼓勵居民的合作參與，完全有可能保留現有城市肌理，維護并增強居住區的復原力，同時使經濟支出也得以控制，更重要的是，使原有的豐富的社區交往網絡在建筑硬環境得以改善后，還能繼續延續和發展。