倫敦碼頭區再造項目（London Docklands，1981－1998） ——該區是英國超大規模區域改造項目

從1981年7月起，到1998年3月止，在這近17年的時間里，倫敦碼頭區開發有限公司（LDDC）在一塊占地面積為22平方公里狹長的老港灣區進行了大規模的城市再造工程。在這十幾年的時間里，整個區域發生了翻天覆地的變化，不僅引起英國學術界的關注，更吸引了全球各國的目光。

　　倫敦碼頭區開發有限公司（London Docklands Development Corporation）是一家由政府牽頭組成的半官方性質的都市綜合體開發商，是政府根據1980年制定的《地方政府規劃與土地法》而專門成立的一家開發公司。該公司在碼頭區完成了大多數項目后，從1994年10月開始，以個體項目完工為標志，分階段從該區域撤出。1998年3月31日，皇家碼頭項目全面竣工，LDDC撤出改造后的碼頭區，并將公司解散。

　　倫敦碼頭區的開發歷盡艱辛，但最終非常成功。如同任何一個新區域的開發項目一樣，倫敦碼頭區在前期也同樣面臨著資金短缺、交通基礎設施落后、區域內沒有人氣等諸多問題。作為開發區運作的牽頭企業，倫敦碼頭區開發有限公司分析并抓住了啟動項目的核心問題，即首先提升開發區內土地的商業價值。在前期開發資金非常有限的條件下，項目公司集中優勢，將各項活動的開展，圍繞土地增值這個核心，把有限的資金首先投在最主要的交通基礎設施上，為項目的持續開展奠定了堅實的基礎。 
 
　　歷史概況

　　倫敦的第一個碼頭位于東部道格斯島，始建于1802年。在隨后的120年里，碼頭區成為整個倫敦的工業中心和就業中心。

　　30年代是倫敦碼頭區發展的鼎盛時期，僅港區本身雇傭的工人就超過了3萬多名，與港區業務有關的工作人員有10萬多人。

　　1961年至1971年，由于英國制造業和運輸行業的衰落，整個大倫敦地區有50多萬人失業，直接影響到對這些行業高度依賴的碼頭運輸。其間，進出口運輸行業也發生了戲劇性的變化。集裝箱運輸迅速成為運輸業的主導方式，裝卸地也隨之遷出原有的淺水碼頭，倫敦碼頭區各老碼頭相繼關閉，成千上萬的碼頭工人以及相關行業的員工也隨之失去了工作崗位。1981年，碼頭區最后一個老碼頭，也是最大的一個碼頭“皇家碼頭”也正式宣告關閉了。

　　當年繁華蓬勃的工商業中心，衰落到百業蕭條。1981年，整個二十多平方公里的區域只剩下大大小小1014個企業，其中70%在從事食品、飲料及煙草行業；只有15.6%的企業還繼續從事原有的金融和專業服務行業。從1981年到1983年，從事碼頭收尾工作的2181人完成了工作，接著也就失業了。

　　倫敦碼頭區22平方公里分為不同的地方轄區，歷史的原因使碼頭區大部分土地為公有土地。圖2是碼頭區在1981年當時的土地狀況圖，用四種顏色顯示了不同的轄區，而轄區內涂有顏色的部分則表示被遺棄的土地和水面。 

　　面臨問題

　　碼頭區在短期內經歷了大蕭條，1978年至1983年五年時間，又有12000個工作崗位消失了。當地的人口主要是由藍領工人組成，多年來都未曾經過新技能的培訓，已無法適應社會的發展。

　　碼頭區的大部分土地為當地公共機構所擁有，這些機構既無愿望也無資本對區域進行再改造，私人手中只掌握了很少一部分土地。公共機構對市場的敏感度非常低，對提供土地持排斥態度。

　　碼頭區到處都是遺棄的破舊建筑物，使得再開發的成本非常高，并增加了許多不確定的因素，從而大大降低了對投資者的吸引力。因此，區域急需注入外來因素，以改善發展商的信心。

　　該區域大多數地方的基礎設施極差，根本無法滿足發展的基本要求。碼頭區與倫敦其他區域的交通連接乃至與外界的連接都十分落后，不但增加了企業的經營成本，而且大大降低了企業的投資回報率。

　　區域本身的市場無法改變其大環境，也無法提供大量的、必需的基礎設施，來徹底改變其衰落的對外形象，從而也很難變成一個吸引人們居住和經商的地方。

　　多年來，很少有私人投資者在該區域興建住宅。而當地政府也因為多年未進行區域的發展和規劃，手頭幾乎沒有任何有價值的記錄和資料，因此住宅開發商完全不了解也沒有任何在該地區開發新宅的投資回報率方面的信息，從而可能增加開發商的投資風險。
上述諸多不利因素使碼頭區的發展無法走出惡性循環的怪圈。 

　　 解決途徑

　　碼頭區的衰落，不但影響了倫敦的國際化大都市形象和國際金融地位，而且造成了嚴峻的社會問題，而保守的地方政府一直拿不出解決方案，任憑經濟衰退狀況加速發展，陷入一種長期無法解決的局面。

　　1980年，倫敦政府為了解決這一老大難問題，特為該區域的發展而制定了一部《地方政府規劃與土地法》，為推動今后的發展奠定了法律基礎。

　　1981年，時任英國政府環境大臣、后來的副首相赫塞爾廷勛爵形容碼頭區是“一個面積達6千英畝的被遺忘的荒地”。赫塞爾廷勛爵力排眾議，出面牽頭，依據該法規的第136條款由政府出面成立了“倫敦碼頭區開發有限公司”（LDDC），旨在有效地推進碼頭區22平方公里的整個重建工程，以徹底改變自1960年代以來該區域經濟衰落的局面。

　　在此之前，地方政府曾做出不少努力想改變區域的落后面貌，但卻深感力不從心，工作進度十分緩慢。LDDC項目總公司的成立，是在當時情況下唯一正確的選擇。項目公司由政府全資投入，利用處置土地發展住宅、工業和商業物業所獲得的收益滾動發展。為此，政府給項目公司設定了明確的發展目標并賦予下列權利：

　　如果項目開發所需的大面積土地隸屬公共機構，LDDC有權按照合約或強制購買，以獲得所需土地。為配合此項權利的落實，另賦予LDDC可為合約另一方制定新的提前實施退休金計劃的權利。

　　原屬區政府的規劃權交給了LDDC（審核具體規劃圖的權利仍在區政府）。此項權利的轉移是由于區政府規劃部門效率太低，限制過多并且規劃陳舊落后，無法滿足新形式下發展的要求。
　　項目公司有權建造新的公共基礎設施，并改造舊的基礎設施。

　　保證直接連通中央政府資源的渠道。

　　資金的來源有兩方面，一個是中央政府的投入，另一個是出售土地獲得的資金。
盡
　　管中央政府給了LDDC這么大權利，但地方行政職能、公屋分配、教育統籌、醫療管理等權利仍保留在地方政府和相關機構。LDDC可通過設立各類基金的方式協助、調控、促進地方政府改善這些方面的工作。

　　1981年基本概況

　　廢棄的土地和建筑

　　整個區域60%的土地和水面被荒棄，大量的工業物業無人使用。不臨水面的物業平均價格僅為每平方米25英鎊，其商業租金也是全倫敦最低的，寫字樓的租金每平方米不到5英鎊，而靠近倫敦市區和西部的同類租金則達到每平方米11~12英鎊。

　　碼頭區的交通

　　改善通往碼頭區和區內的交通狀況，是開發公司認為最首要的任務，也是投資最大的一項工作。然而按照1980年的《地方政府規劃與土地法》，并未把發展交通作為開發公司的重點工作指標。當時的交通道路狀況十分惡劣，蜿蜒的泰唔士河將整個區域分割為塊狀，但卻沒有一座像樣的大橋來連區域道路。兩條主要的鐵路線并不直接通往市中心，乘客需要換乘地鐵才能抵達倫敦中心或到其他地方，整個區域沒有一個通向其他地區的鐵路終點站。公交系統也十分陳舊，并且車輛和線路都極其匱乏。全地區只有一條有標記的自行車道。

　　區域環境

　　惡劣的環境狀況，臨泰唔士河兩岸的河堤早已嚴重受損，兩岸110座歷史建筑物，有超過半數急待修復。 

　　居住與工作環境

　　人口的遷移也反映了該區經濟的衰落。1971年，項目區的常住人口為48,352人，到了1981年，常住人口已降到39,429人，十年間人口下降了18.5%。公屋占該區內住宅數量的95%。區內83%的人住的是由政府提供的公屋，整個公屋中的20% 狀況極差，甚至不適合人居。區域內的死亡率比英國的平均死亡率高出9.2%，申請疾病援助的人高出20%，需要住醫院治療的更高出30%。學校、醫療中心等公共設施陳舊不堪，大專教育及體育設施更是短缺。70年代中后期直到80年代初，該區域內幾乎沒有修建一座新的私人住宅，區域的整體形象使僅有的一些投資者望而卻步。 

　　 再造碼頭區

　　倫敦碼頭區開發有限公司（LDDC）從1981年起，分三個階段，歷時17年，將一個22平方公里近似廢棄的老區改造成倫敦的一個全新的金融、商業、商務區，使其成為倫敦的一個新地標和最有活力的區域。下列幾個關鍵點可展現出公司的主要歷程：

　　1981年 —— 1986年（規劃/籌備/預熱階段）

　　開發公司對碼頭區1981年整體市場做出了準確的判斷，找出了地方政府前期在土地、住宅、商業物業市場上運作失敗的根本原因；在勞動力市場上的失誤；各個市場的相互作用。首先明確項目公司不是政府機構，決不能替代政府只能；首期開發片區從道格斯島啟動；建立并推動私人住宅市場，實施基礎設施建設，從而預熱土地市場。但對社區的設施建設則采取了緊縮和限制政策。

　　1987年 —— 1990年（社區基礎設施建設）

　　這個階段項目公司加大了對社區基礎設施的投入，平均每平方公頃達到100萬英鎊，與此同時也對政府公屋、醫療中心、教育及培訓機構加大了投入。此外，還增加了專職的社區工作者。在這其間項目公司繼續對基礎設施進行投入，但經濟衰退卻降低了私人對房地產投資的熱情。

　　1991年 —— 1998年（完善改造工程）

　　整個宏觀經濟在這一階段得到了恢復，各項工程也繼續開展。但此時英國政府最擔心的是項目公司權利過大，進而行使諸多的地方政府的職能，因此從1994年開始，項目公司主動從市場上退出。

　　全部項目完成后，用于區域再造的公共投資將達到39億英鎊；其中48%由開發公司投入，25%由倫敦運輸署負責，27%由道格斯島工業園投入。所有公共資本投入中，大約一半是投在區域的交通基礎設施上。

　　截止1998年3月，碼頭區的私人投資金額高達87億英鎊。到目前為止，私人資本對碼頭區的投資依然保持著強勁的勢頭。

　　開發公司創造了廣泛的經濟、環境和社會效益。區域內2萬4千個新建住宅單位和8萬個就業崗位最能說明公司的業績，住宅不僅體現在數量上，而且呈現出多元化；就業人數比以前增加了三倍，企業數量增加了五倍；新建的住宅可給未來4萬5千人提供居住。

　　按照投入產出比計算，每一百萬英鎊公共投入的凈產出是：給該區域創造了23個工作崗位，建造了8500平方米的辦公面積，7.8個住宅單位以及大量的間接效益。更重要的是，各類投資已全部投入到項目中，投資所帶來的綜合效益仍在繼續顯現，許多效益要到2010年或2015年才能完全體現出來。因此，投入產出比帶來的巨大效益即實際數據要等到那個時候才可以獲得。

　　就廣泛的地區經濟來說，開發公司本身的活動影響是有限的。即便如此，由于增加了高檔辦公樓的供應量，帶來了眾多的大型金融機構，開發公司為此給倫敦中心區額外增加了2萬3千個工作崗位。

　　LDDC公司成立初期，由于其半官方性質，無法從資本市場上為住宅、商業、工業等具體開發項目直接融資，因此只有通過與私營開發商的合作，由LDDC對具體項目進行包裝推廣，再由私營開發商出面，達到融資的目的。在對外宣傳上，一改政府的官腔，將政府的長遠規劃與投資者的短期利益結合起來，將開發后的潛在效益與開發中的現實效益結合起來，成為投資者看得見、摸得著的前景，最終達到宣傳目的。

　　開發公司在成立初期所遇到的最大困難是，整個碼頭區在1981年前的各類市場活動幾乎與土地、住宅等市場都毫無關系，而勞動力資源也沒有得到有效開發，整個區域仍陷入一片大蕭條的景象。這種狀況使LDDC幾乎花了十年時間來從事基礎工作，包括花了成倍的時間來做區域規劃和基礎設施建設。1994年，英國經濟開始復蘇，碼頭區也隨著建設的進展逐步溶入全國市場，失業率也逐漸降低。LDDC前期的工作和投入開始見到成效，私人資本開始關注區域的發展。

　　在LDDC的直接投資中，44%用于交通道路設施建設；13%用于公屋和社區設施的改善；8%用于土地收購；7%用于土地清理和改善環境；4%用于維護保養；2%用于推廣宣傳；8%用作行政管理費用。如此來看，公共投資中的將近一半金額用在區域再造項目的交通建設上，而另有四分之一的投資用來作為對私營開發企業的稅務補貼。

　　私人投資在項目區的開發中起到了杠桿作用。據LDDC統計，截止1998年3月底，私人投在商業和住宅上的資金為76.58億英鎊；投在基礎設施上的金額為6.5億英鎊；用于購買發展用地的金額為4.17億英鎊，總投資金額超過87億英鎊。 

　　 重建后的效益評估

　　17年的大規模重建工作為碼頭區帶來了巨大的經濟和社會效益。LDDC對區域最顯著的貢獻之一是建設了道格斯島工業園，而工業園的出現則為推動整個區域經濟的發展發揮了至關重要的作用。

　　1982年，為了啟動龐大的區域再造工程，英國政府決定首先啟動區域內的道格斯島工業園建造工程，刺激麻木的市場，做出示范效應，以帶動整個區域的發展，并為此頒布了工業園區內土地10年免稅的優惠政策，鼓勵園區內的建設和用工。交通基礎設施建設是政府最優先考慮的問題。通過充分評估，輕鐵成為交通的首選，因為輕鐵不但能滿足近期發展的需求，還能承載今后龐大的交通運輸量，更重要的是其建造工期短，費用也相對較低（7,700萬英鎊）。從1984年開始動工，用了三年時間就全部完工。1987年7月31日，英女王親臨現場為通車剪彩。

　　就業是硬道理，就業率的高低是衡量經濟發展好壞的最重要指標，也是評估大規模區域開發成功與否的重要標準。

　　根據1998年的統計，重建為整個區域帶來了88,000個工作崗位，其中85%的崗位集中在工業園區。在這85%中，因LDDC的作用而產生的工作崗位就占到了70%，其余30%是由工業園區相關業務帶來的。

　　項目區的最終效益，要等到2010年后才能完全顯現。因此，按照目前的數據推算，工業園屆時創造的就業崗位將達到18,400個；而因LDDC的活動所帶來的就業崗位將達到103,600個。

　　1998年，交通基礎設施的建設為倫敦碼頭區創造了20,700個額外工作崗位，占整個區域就業崗位的34%，其中僅萊姆豪斯快速干線一項工程就創造了6,000個工作崗位；等到重建項目全部完成后，交通基建所帶來的就業崗位將達到41,500個。

　　此外，LDDC的交通工程所帶來的巨大影響不僅體現在碼頭區內，而且對非碼頭區居民也產生了經濟效益。在未來的30~50年內，非碼頭區居民將大量使用碼頭區的道路交通設施，以節省出行時間。對于每一次出行，盡管只節約了幾分鐘時間用在工作和休閑娛樂上面，或節省了微不足道的能源，但每天巨大的出行量以及長年的累積量所產生的效益，將是一個無法計算的天文數字。 

　　計算投入產出比時，建成一棟住宅單位，無法像建造一平方米的辦公面積、創造一個工作崗位或建設一座車站那樣來計算。但是可以按每一百萬英鎊的政府投入來計算其主要效益。正如上面所提到的，截止1998年，政府在碼頭項目區每投入的一百萬英鎊創造了23個額外工作崗位；建造了8,500平方米辦公面積；建成了7.8個住宅單位以及諸多其他相關效益。

　　在檢驗項目帶給區域經濟的成本效率時，人們往往只注意一個關鍵因素——產生的就業崗位數量，而忽略了其他類型的成本效率比。例如： 2010年~2015年，產出效益將比1998年高出34%； 隨著經濟的擴展，成本效率就會減弱。1998年區域內每凈增加一個工作崗位的成本是56,000英鎊，而項目結束時則可下降到36,000英鎊；在碼頭區的非工業園區，成本效率比工業園區內高出40%；在工業園區，LDDC及其他公共機構的融資活動比園區自己具有更好的成本效率。

　　1998年3月，由于剛完成了大筆公共投資，投入產出比尚無法算出。道格斯島上一座由政府投建的辦公中心大樓，花了四年時間基建，建成后又花了六年時間才達到滿租率。對于公共投資來說，這確實是個高成本的項目。當然，這里面有交通設施不到位的原因，也有出于賦稅的考慮。但無論如何，這類周期較長的投資會降低對投入產出比的預期。 

　　市場退出機制

　　LDDC在完成其使命后，必須向地方政府及相關機構轉交的工作及相關內容：大型重建代理機構在完成使命后，必須分階段、分地點結束經營。這一原則已被證明是行之有效的，應為其他大規模城市改造項目所采納。

　　LDDC用了6~7年時間向有關機構交接工作，但仍無法將所有工作交接完畢。

　　接手重建工作的新機構，必須在初期就預先建立一套防止未來出現交接問題的規則，以明確在其使命結束后所面臨的那些與項目有關的長期責任和義務的歸屬。

　　根據LDDC的經驗，需要成立一個專門的交接小組，來有效地處理公司結束后有關責任和義務的轉交。

　　龐大的交接工作需要管理技能和專才，需要應付大量的案頭工作，需要測量、法律以及談判技巧。

　　若要高效率的進行交接工作，必須建立一套全部資產負債的中心記錄系統。LDDC向公路部門交接主要交通基礎設施，是一項極為復雜的工作，在公司結束之日前根本無法完成。 

　　 結束語

　　倫敦碼頭區重建工程項目，是一個典型的城市衰落區域經過大規模改造后煥發活力的樣板項目。其重建后的成果，已成為英國財政部對政府投資的大型改造項目進行評估標準的指引。