歐洲城市土地多功能集約利用簡介及其啟示

一、背景

　　當(dāng)今，城市已經(jīng)成為歐洲社會的多功能中心，它不僅帶動了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，同時也承載著超過80％以上的社會人口，通過提供居住和工作空間、學(xué)習(xí)場所、生產(chǎn)基地、醫(yī)療中心、休閑設(shè)施、交通樞紐等，使得人口、產(chǎn)業(yè)和服務(wù)等高度集中并融為一體。可以說，不僅是歐洲，城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占據(jù)的地位和發(fā)揮的作用在整個世界范圍內(nèi)都越來越重要，各地城市化水平都呈上升趨勢（見表1）。預(yù)計到2030年，城市人口將高達(dá)50億，這不可避免地對水、能源、原材料以及相關(guān)服務(wù)等產(chǎn)生更大需求，城市垃圾和社會沖突也將伴隨著經(jīng)濟(jì)增長同步增長和加劇。因此，作為人口和經(jīng)濟(jì)活動聚集的城市，在未來幾十年內(nèi)都將面臨著如何可持續(xù)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。

　　如何規(guī)劃和利用土地來保障發(fā)展對于城市可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。以低密度、單一用途建筑、單一功能城區(qū)為特點的城市土地利用的“洛杉磯模式”或許是城市規(guī)劃者可能采用的選擇之一。該模式從短期來看確實能在擴(kuò)大城市社區(qū)功能上保持一致延續(xù)性，但由于住宅與服務(wù)設(shè)施之間的距離不斷增加，對城市交通系統(tǒng)的要求和壓力大幅提升，同時它幾乎不對城市發(fā)展模式中的密度這一內(nèi)在特質(zhì)進(jìn)行考慮和控制，因此該模式下城市公共交通系統(tǒng)的優(yōu)勢不能得到體現(xiàn)，發(fā)展公共交通的戰(zhàn)略也就得不到重視。此外，在許多發(fā)展中國家，如果采用上述土地利用模式開發(fā)建設(shè)城市，電力和水資源的供應(yīng)短缺問題也是不得不面對的現(xiàn)實問題。

　　許多歐洲城市已經(jīng)認(rèn)識到，無論是大都市還是小城鎮(zhèn)，無論從社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展抑或從保護(hù)環(huán)境的視角來看，還是考慮到土地利用自然規(guī)律的限制，城市過度增長、無節(jié)制擴(kuò)張都是行不通的。對于采用什么樣的土地利用形式來實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，更為傳統(tǒng)的“歐洲模式”似乎越來越得到人們的認(rèn)可。“歐洲模式”的特點就是強(qiáng)調(diào)“緊湊城市”理念，具體表現(xiàn)在控制一定的人口規(guī)模、大力發(fā)展公共交通、鼓勵人們盡量采用騎自行車或步行的方式出行等方面，它為城市基礎(chǔ)設(shè)施和自身資源的高效利用提供了可能，同時也減少了城市對周邊地區(qū)及其生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。當(dāng)然，采用“歐洲模式”駕馭城市發(fā)展進(jìn)程也遠(yuǎn)比“美國模式”來得復(fù)雜，因為城市的開發(fā)者和管理者不得不面對怎樣協(xié)調(diào)好城市功能需要和高質(zhì)量生活環(huán)境之問關(guān)系的挑戰(zhàn)，為迎接挑戰(zhàn)，城市管理者就只能比現(xiàn)在更集約地利用土地才能實現(xiàn)兩者的平衡。因此，土地多功能集約利用才是城市發(fā)展的未來方向。

　　二、內(nèi)涵

　　城市土地多功能集約利用，簡單地說就是在不同時段、對大量用于滿足不同功能需求的城市土地進(jìn)行集約配置和高效使用，為城市居民、工作者和旅游者提供高質(zhì)量服務(wù)和適宜的區(qū)域環(huán)境。它包含多功能利用和集約利用兩大內(nèi)涵，既有聯(lián)系又有區(qū)別，是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體。

　　1．土地多功能利用

　　土地多功能利用，即同一塊土地具有不同的功能，是通過土地利用的多功能化來滿足人們對有限土地的無限需求。就城市土地利用而言，其多功能性體現(xiàn)在辦公、居住、休閑和商業(yè)等功能融為一體的綜合性項目開發(fā)建設(shè)上。土地多功能利用可分為相互聯(lián)系的3種類型（圖1)：①土地混合利用，它的涵義最廣，即用于不同功能土地的混合利用開發(fā)，通常都暗示了帶有多功能土地利用的理念，這在眾多歷史名城的中心區(qū)域均有普遍反映；②土地空間多功能利用，它是在土地混合利用的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的更高級的開發(fā)模式，不同的功能在同一土地空間上疊加，即就功能而言同一塊土地被多次利用，當(dāng)然，它也是有前提的，即不同的功能能夠獨立、互不干擾地得到實現(xiàn)，同時它們相互之間能否形成協(xié)同從而發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)和整體優(yōu)勢也是成功的關(guān)鍵因素；③土地時間多功能利用，即建筑物或公共空間在不同時段具有不同功能，由于受城市功能規(guī)劃的限制，它在目前城市土地利用方式中的應(yīng)用還很有限。

　　2．土地集約利用

　　當(dāng)開發(fā)建設(shè)地塊面積過小或建設(shè)用地短缺時，通過土地集約利用以實現(xiàn)城市高密度可以滿足上述要求。但是，什么才是土地集約利用呢？對它的理解由于個人認(rèn)識及文化背景的不同而有差異。如美國人眼中的土地集約利用在歐洲也許僅達(dá)到一般利用水平，同理，歐洲人所認(rèn)為的土地集約利用在日本可能也只一般利用強(qiáng)度，上述土地利用集約標(biāo)準(zhǔn)的差異完全決于城市有多少空間可以利用以及有多少人來使用些空間。

　　容積率是目前判斷一個城市地塊或區(qū)域是否集約利用的客觀、有效途徑，可以用來對城市內(nèi)部或城市之間的開發(fā)地利用強(qiáng)度進(jìn)行比較。容積率用總建筑樓面積與土地面積的比率來表示，如容積率為2意味在10000平方米的土地上實現(xiàn)了20000平方米的建筑樓面空間。從世界范圍來看，2000年左右曼哈頓地區(qū)的容積率接近6，而日本東京的部分地區(qū)早在1 965年其容積率就已經(jīng)達(dá)到了10，比較而言歐洲絕大多數(shù)城市的容積率就更低了。

　　土地集約利用也有時間維度。簡單地說，如果一個地區(qū)每天自始自終、而不是僅在白天有限的一段時間有人類活動在進(jìn)行，那么它將得到更集約地利用。例如，學(xué)校在白天是教學(xué)中心，但在晚上或者周末卻可相用來滿足其他功能。隨著城市“24小時經(jīng)濟(jì)”的興起上述現(xiàn)象將會越來越頻繁。

　　3．土地多功能集約利用

　　土地多功能集約利用是“多功能利用”和“集約利用”這兩種理念的融合，它有如下4種實現(xiàn)途徑：

　　（l）復(fù)合多種功能，即單一功能分別需要大量生地，通過在一定量、可利用土地上對多種功能進(jìn)行組合，達(dá)到節(jié)約土地利用總面積的目的；

　　（2）加大服務(wù)于單一功能土地的空間利用強(qiáng)度；

　　（3）空間多層利用，即從土地的三維空間出發(fā)（包括地下部分），在盡可能小的地塊上實現(xiàn)盡可能多的利用目的；

　　（4）時間集約，即每一個時期土地利用都要盡可能為多個目標(biāo)服務(wù)，同時在每天的不同時段土地利用也應(yīng)該有不同的用途。

　　城市土地多功能集約利用可以有多種具體的表現(xiàn)形式。在很多城市，最為普遍的做法就是對城市內(nèi)部的廢棄地（尤其是廢棄工業(yè)用地等）進(jìn)行改造或再開發(fā)而不是單純地在城市邊緣不斷往外新開發(fā)土地，如可以通過重新利用來獲得比當(dāng)前項目更高的建筑密度。另一條更集約利用空間的途徑就是通過不同功能層的空間上下疊加來實現(xiàn)區(qū)域多功能化，大家所熟悉的在城市中心地帶低層商業(yè)、中高層居住和辦公、底層車庫的土地利用模式就是最好的例證。當(dāng)然，僅這些還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們能夠也應(yīng)該做到通過復(fù)合多樣化的城市功能，不僅更集約地利用城市土地，而且收獲多功能土地利用帶給經(jīng)濟(jì)社會的好處。

　　4．城市土地多功能集約利用的好處和局限性

　　土地多功能集約利用給城市內(nèi)部管理乃至整個城市發(fā)展所帶來的好處是顯而易見的，如節(jié)約資源能源、節(jié)省不必要交通成本、增強(qiáng)社會包容等，這些都可以通過融合居住、購物、工作、交通、休閑、文化和社會功能等得以實現(xiàn)。

　　然而，當(dāng)前的土地多功能集約利用所遇到的限制也不少。一是多功能土地利用需要不同級政府部門進(jìn)行統(tǒng)一的綜合規(guī)劃。在制定國家、區(qū)域和地方性規(guī)劃的多數(shù)發(fā)達(dá)國家里，高度制度化的規(guī)劃體系要做到這一點還是可能的，盡管有時會有困難。二是從技術(shù)角度來評價，并不是所有的土地復(fù)合利用都是可行、安全的。三是有可能會引起建筑、法律、財政等方面一系列問題和糾紛。

　　三、案例

　　荷蘭代夫特市人口稠密，每平方米土地都受到規(guī)劃控制。在代夫特市，通過對有機(jī)乳品業(yè)、休閑活動、自然發(fā)展（有限的）天然水處理、增強(qiáng)意識和教育等土地使用功能進(jìn)行規(guī)劃配置。上畢斯蘭（Upper Bieslandse)低田的混合土地使用規(guī)劃提供了一個將土地使用功能與政策目標(biāo)相結(jié)合的典范：首先，政府延長農(nóng)民租賃土地的租期以增強(qiáng)農(nóng)民的穩(wěn)定感；其次，農(nóng)民在適度增加土地有機(jī)耕作面積、提高經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，種植一些傳統(tǒng)的低田作物以維持所經(jīng)營土地的生態(tài)功能（如地下水位不斷浮動的水草地、蘆葦和沼澤地等），不僅為野生動植物提供了棲息地，也給游人提供了休閑的場所，再加上自行車道和馬車道也在規(guī)劃范圍內(nèi)，充分體現(xiàn)了城郊地區(qū)農(nóng)業(yè)用地集約利用的多功能性；最后，政府還會對進(jìn)行土地管理的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼（占總收人的10％左右），因為他們的勞動不僅有助于自然環(huán)境的恢復(fù)和重建，而且緩解了政府公共管理的壓力。

　　上畢斯蘭低田的案例表明，都市農(nóng)業(yè)對于發(fā)達(dá)國家的貢獻(xiàn)不僅是食物生產(chǎn)，還可以提供頗具吸引力的休閑場所、保護(hù)城市邊緣的野生動植物、為農(nóng)民創(chuàng)造額外收入以及為城市居民提供環(huán)境教育的好機(jī)會。

　　四、啟示

　　1．多功能集約有利于土地利用的“多營”和“多贏”,是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路

　　在歐美等發(fā)達(dá)國家城市，人均用地指標(biāo)及人均資源占有比中國要高得多，他們都意識到集約利用、緊湊發(fā)展的重要，對中國來講就更應(yīng)如此。我們的土地規(guī)劃者、城市規(guī)劃者要努力尋求和創(chuàng)新土地利用的多功能性，通過土地利用時空配置的“多營”，來滿足人口增長和行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展對少量土地的大量需求，達(dá)到城市土地利用結(jié)構(gòu)、效益、效率的“多贏”，最終實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　2．多功能利用是城市土地集約利用的重要內(nèi)容和實現(xiàn)途徑，能滿足多樣化服務(wù)需求

　　城市土地集約利用不僅僅是提高單位土地面積人口的承載能力、增加城市建筑密度和容積率，也要注重以城市服務(wù)功能為導(dǎo)向、通過多種功能的復(fù)合配置來引導(dǎo)土地的科學(xué)規(guī)劃和集約使用，從而滿足人民群眾日益增長、形式多樣的城市服務(wù)需求，真正實現(xiàn)城市集約發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益上的統(tǒng)一。

　　3．土地多功能集約利用強(qiáng)調(diào)因地制宜、因時制宜，思路、模式、技術(shù)創(chuàng)新是關(guān)鍵

　　由于城市的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其發(fā)展階段各不相同，具體在什么時候、采取什么樣的土地多功能集約利用方式和技術(shù)必然有所差異，同時多功能集約利用的思路創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新就顯得非常重要。此外，雖然因地制宜、因時制宜是實行城市多功能集約發(fā)展的總體原則，但在一些基本的利用理念和思路上國內(nèi)外都是可以相互借鑒的，如將水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)與水資源存儲和休閑活動相結(jié)合、將城市林業(yè)（提供微氣候環(huán)境、增進(jìn)公眾健康）與能源作物種植和休閑活動相結(jié)合，等等。