公眾參與規劃的行為選擇及其影響因素——對圓明園湖底鋪膜事件的反思

　自2005年3月28日《人民日報》首次披露“圓明園湖底鋪設防滲膜遭專家質疑”以來，“圓明園事件”引起了國內各界的廣泛關注，矛頭基本上都指向了官員問責、管理體制，以及對法制監督的訴求。然而，回溯事件的起因—對這樣一個時間長達兩年之久的破壞工程的追究，竟然始于一位普通的公眾。一方面，這一現象本身體現了我國公眾參與規劃的力量；但另一方面，“兩年”這一時間概念的背后也體現了我國公眾參與規劃制度的滯后。因此，我們在質疑我國法制監督體系的同時，也應該反思在規劃開發過程中公眾參與規劃的動力與制約因素。美國的經濟學家阿爾伯特·O·赫希曼(Albert·O·Hirschman)于1960年提出了“退出—呼吁”理論，從民主管理的角度探討了個體在組織績效中的行為決策及其影響因素，并為規劃理論界提供了研究公眾參與規劃的分析工具。

1、公眾參與規劃的行為選擇

根據赫希曼的理論，“退出”就是指“消費者不再購買企業的產品或者某些會員退出組織”。“呼吁”則是指“會員為修正企業或組織的慣例、政策或產出所作的種種嘗試或努力。當企業的產品或組織的服務難以令人滿意時，任何試圖改變這種狀況而不是逃逸的措施，都符合呼吁的基本定義”。

從公眾參與規劃的行為選擇看，在政府或者規劃決策者提供公眾參與外環境的假設前提下，公眾憑借個體理性判斷，按照參與規劃的深淺程度主要有三種參與選擇方式：其一是積極參與(或稱真實參與)，即能夠將個人的真實想法及時、有效地提供給規劃決策者，并積極關注整個規劃的實施過程和實施結果；其二是消極參與(或稱虛假參與)，即很少表達個人意見，或者不表達個人的真實意見；其三是不參與，這是一種極端的情況，即根本不相信或者不愿意參與規劃的決策過程。按照“退出—呼吁”理論，前兩種參與方式都可以視為“呼吁”的行為選擇，而最后一種，顯然是一種“退出”的行為選擇。

2、公眾行為選擇的影響因素

作為經濟、理性的人，除了社會道德的非正規約束之外，公眾個體的行為判斷主要還是基于對個體所獲得的經濟利弊的權衡。因此，從公眾的角度審視公眾參與問題，其個體的行為決策主要受到以下四方面因素的影響。

2.1 公眾對于規劃事件的敏感性

就城市規劃提及的公眾參與而言，“公眾”是一個泛指的概念，即涵蓋了除地方政府、規劃機構、規劃師之外的所有其他利益相關者(stakeholder)。然而由于受到年齡、性格、受教育程度、職業、社會地位等因素影響，不同的公眾個體對于城市規劃決策的感知能力與識別能力也存在著巨大的差異，從經濟學的角度講，可以將其稱為公眾對于城市規劃決策的敏感性，或者規劃決策彈性。

進一步地講，在規劃項目涉及到公眾利益的時候，決策敏感性高的公眾個體往往能夠最先感受到規劃中存在的相關問題。按照“退出—呼吁”理論，這部分人首先會考慮采取“退出”的行為選擇。就規劃參與而言，公眾惟一的退出方式只是公眾單方面放棄參與規劃的權利，而對于規劃決策者及規劃項目本身并無影響，既不能改變規劃決策的內容，也不能提高個體的實際效益，所以退出的行為并不可選。在退出無效的情況下，公眾惟有選擇呼吁(參與規劃)的方式。此時，公眾的規劃決策敏感性與公眾參與規劃的深度成正比。決策敏感性高的公眾就會選擇積極參與規劃，力求改善規劃內容，影響規劃決策。而規劃決策敏感性低的公眾個體，一方面可能尚沒有意識到問題的存在；另一方面，即使感受到規劃項目可能存在某些問題，但也可能出于“搭便車”(Free Rider)的心理，而保持沉默，直到問題嚴重到一定程度，超出其所能忍受的程度才會選擇積極呼吁的行為方式。

以“圓明園事件”為例。第一位公開質疑圓明園整改工程的專家張正春，是蘭州大學生命科學院教授，正是由于他長期從事生態學研究并鐘愛中國古典園林，敏感度較高，才能夠意識到問題的存在，并主動作為，將這一事件追查到底。無獨有偶，在2001年10月著名的“紫金山觀景臺風波”中，也是首先由東南大學的兩名法律系教師提出質疑的。因此，公眾個體的差異性影響公眾監督的事件敏感度，從而進一步影響其參與規劃的行為選擇。

2.2 規劃項目替代品的可求程度

從經濟學的角度講，如果替代品唾手可得，即替代品的搜尋成本和交易成本足夠低，那么公眾個體就不會輕易采取“呼吁”的方式。反之，如果替代品成本很高，則公眾呼吁的傾向就越強烈。

相對于市場上一般的流通商品而言，規劃項目本身特有的技術含量使得其替代品的交易成本很高，同時其行政背景和作用范圍的地域性也增加了公眾的退出成本。也就是說，公眾個體通過遷居、移民等方式完全退出規劃作用范圍的交易成本(退出成本)遠遠高于改進現有規劃內容的交易成本(呼吁成本)。因此，從替代品的角度而言，公眾個體則更愿意選擇(或者不得不選擇)積極參與規劃，通過提出合理化建議力求改進現有規劃。

但是，也正是因為高額替代成本的束縛，“呼吁”往往成為公眾參與規劃惟一的選擇方式。一旦公眾參與規劃的權力被剝奪，或者公眾的意見沒有在規劃實施中得以體現，那么法律就成為公眾捍衛個體利益的必要手段和途徑。這也是呼吁的一種表現形式，即通過第三方(法律)的介入引起規劃決策者的重視，通過強制性手段要求其對規劃存在的問題予以回應。

遺產旅游地不同于一般風景區，其資源本體蘊含著豐富的歷史文化價值，是無法復制和仿冒的，其稀缺性和惟一性導致公眾對遺產旅游地的開發更為關注。圓明園對于世人來說是無價的，也是不存在替代產品的，一旦遭到破壞，其損失將難以用金錢來補償。“圓明園事件”之所以引起公眾如此廣泛的關注，其遺產價值的不可替代性是主要原因之一。公眾不能退出，所以選擇呼吁，其表征之一就是圓明園事件聽證會的舉辦。

2.3 規劃決策的改進對于公眾的邊際效用的影響

“邊際效用”(Marginal Utility)是指當所有其他的商品的消費水平保持不變時，從額外一單位商品中所獲得額外滿足(即效用)。對公眾參與規劃而言，就是指在其他條件不變的情況下，規劃決策內容的改進能夠給公眾個體帶來的實際好處。

城市規劃的公共屬性決定了規劃決策的改進和完善能夠使公眾群體普遍受益，但是針對不同的公眾個體，其邊際效用卻是存在差異的，這種邊際效用的差異性也影響了公眾在參與規劃過程中的行為偏好。以城市住區規劃為例，小區內部的附屬設施建設、綠地、兒童游憩設施等對于有小孩的住戶而言至關重要，故愿意主動去參與規劃；而對于單身漢或者經常出差的商旅住戶而言，邊際效用則要小得多，也就沒有參與規劃的能動性。

遺產資源的公共屬性決定了它與公眾群體利益普遍相關，也正是這種普遍相關性在一定程度上制約了公眾監督的能動性。在“圓明園事件”中，這樣一項聲勢浩大的工程能夠默默地進行了兩年之久，與其說是無人發現，不如說是無人肯提，或無人敢提，直至事件曝光，人們才群起而攻之。因此，在參與規劃的過程中，針對不同的規劃項目決策，邊際效用高的公眾會選擇積極參與，而邊際效用低的公眾則相對消極得多。  

2.4 公眾對于參與規劃的效力預期

“效力”就是指規范(norm)的特殊存在，說一個規范有效力就是說我們假定它的存在，或者就是說，我們假定它對那些其行為由它所調整的人具有“約束力”。而“參與規劃的效力”就是指在城市規劃過程中，公眾參與的規范對于規劃決策者所具有的約束力，以及公眾參與的行為對規劃決策結果所能產生的實際影響(凱爾森，1996)。

公眾個體在做出行為決策之前，必然要事先預期行為結果，即預期個人的參與能夠對規劃決策的最終結果產生多大的影響力。如果預期效力很低，認為該參與方式只是所謂的形式主義，并不會對規劃決策產生效力，那么公眾就不會積極地參與規劃；如果公眾能夠確信自己的參與能夠切實發揮重要作用，那么其參與的積極性就會高漲。

公眾參與效力預期的基礎是國家的法制保障，如果存在相關的國家法制、法規，能夠保障公眾在城市規劃進程中參與的內容、程序和權力，那么認為參與有效的積極預期則會大大增加，反之則會降低公眾的積極預期。此外，效力預期還受到社會大環境的影響，如果社會大環境鼓勵公眾參與規劃，并且有實踐證明公眾的意見能夠對最終的規劃決策結果產生作用，也可以從效力預期的角度激發公眾的參與熱情，提高公眾參與規劃過程的真實性。

當前我國公眾監督的主要方式是聽證制度。聽證制度的精髓是用一種形式正義來確保實質正義，用程序公平來確保結果公正。針對“圓明園事件”，中央電視臺《東方時空》欄目曾經就公眾對聽證會的效力預期作了一次調查，其中認為“作用較大，聽取民意使決策更民主”的占9％，認為“有部分作用，體現了聽取民意的態度”的占27％，而認為“作用不大，民意很少被采納”的達到64％。可見，公眾對于參與監督的效力預期是非常低的，而這也直接影響了我國公眾參與監督的行為選擇。

3、促進公眾參與規劃的相關措施

從我國目前情況看，一方面，公眾非常希望能夠通過參與規劃來維護并實現個體利益，保障其基本權益；另一方面，公眾參與規劃的效力預期、規劃決策改進后的邊際效用等差異在一定程度上又影響了公眾參與規劃的實際質量。因此，立足于公眾的角度，切實提高我國城市規劃中的公眾參與程度，應當從以下三個方面入手。

3.1 完善法制體系—加強公眾參與的基礎保障  

法制體系的滯后是我國城市規劃公眾參與流于形式的主要原因，這種滯后客觀上導致了公眾對參與規劃效力的消極預期，并進一步造成了公眾在規劃過程中的消極參與。俗話說“無規矩不成方圓”，沒有法律的切實界定，公眾參與在實踐中就成為“無土之木”，因而法律是政策得以貫徹實施的前提和保障。美國的政治經濟學家阿倫·德雷澤(Allan· Drazen)在研究政策承諾與法律之間的關系時，曾經精辟地指出：“法律是政策的保障，沒有法律的承諾與有法律支持的承諾，二者之間有很大的區別。首先，最根本的區別是法律有懲罰條款，所以違法有明確的成本；其次，是明確的法律或被廣泛承認的社會規范，使違法行為更顯眼，因此代價也更高”。

早在1947年，英國《城鄉規劃法案》就規定允許公眾對城市規劃發表意見和看法；1969年，在《城鄉規劃法案》的修訂中，又制定了與傳統的公眾參與有所不同的方法、途徑和形式，即著名的《斯克芬頓報告》(the Skeffington Report)，成為公眾參與城市規劃發展的里程碑。然而在我國目前的城市規劃法規中，尚無公眾參與規劃立法的內容規定。雖然我國的《立法法》首次確立了公民在立法過程中的參與制度，但是總的來看，《立法法》對公民參與立法過程仍然缺乏程序性規定，尤其是對數量大、與公民切身利益關系密切的地方性法規和規章在制定過程中的立法聽政制度未作規定，從而使公眾參與城市規劃立法成為一件十分困難的事情。即使我國的《行政法》中提出了“行政公開”的原則，但也只是保障了公眾的事后知情權，而沒有保障公眾的事前參與權。因此，在修訂城市規劃法規時，應當首先確立公眾參與城市規劃的法律地位。只有賦予公眾參與城市規劃的合法地位，公眾才能真正實現對公共事務的參與，體現城市規劃的“立法為公，規劃為民”。

3.2 形式保障內容—提高公眾參與的層級結構

必要的形式是保障內容得以實現的前提。1969年美國規劃師莎莉·阿爾斯坦(Sherry·Arnstein)在《市民參與階梯》一文中，從實踐角度提出了公眾參與城市規劃程度的階段模型理論，即“市民參與階梯”理論。她對“公眾參與”這一概念進行了系統的分析，認為公眾參與可以分為三個層次八個梯級，最低層次是“無參與”(Nonpar-ticipation)；第二層次是“象征性的參與”(Tokenism)；第三層次是“市民權利”(Citizen Power)。

從目前的參與方式、開展手段，以及參與階段看，我國城市規劃中的公眾尚處于一種“被動式”的過程參與，而不是真正意義上的主動性決策參與，還停留在“象征性參與”階段，其含有三個梯級：獲悉(Informing)、咨詢(Consultation)、列席(Placation)。這種被動的參與形式違背了公眾參與的本質，正如莎莉·阿爾斯坦所指出的那樣：“空洞的、儀式性的參與同擁有真正權力的、能夠影響最終結果的參與，二者之間存在著本質區別。”

所以，要真正實現公眾參與由被動走向主動，就應當允許公眾介入城市規劃的前期決策階段，疏通公眾參與規劃的“呼吁”渠道，提高公眾參與規劃的層次，改變由規劃管理部門單向地對公眾展示規劃結果的局面，建立包含公眾參與的雙向反饋循環機制。當然，我國公眾參與規劃層次的提高也需要一個漸進的過程，有些學者借鑒國外的經驗提出了我國公眾參與規劃的“生長模式”，也表明了這一基本觀點(陳志誠等，2003)。  

3.3 忠誠感的培育—建立公眾參與的非理性有效約束      

“呼吁”得以發揮作用的先決條件有兩個，一個是法制保障，一個是退出威脅。由于我國現階段的城市規劃主要還是被作為一種行政職能在經濟社會生活中予以貫徹實施，相當于處在一種完全壟斷的市場結構中，公眾因無法獲得替代品而退出無門。因此，由于組織(政府規劃管理部門)沒有競爭對手，(公眾)退出對于組織而言便失去了威脅作用，于是呼吁便會流于形式，造成規劃決策者忽視公眾的存在及其參與，同時也使公眾對參與規劃的效力產生消極預期，容易失去參與的積極性。  

針對這一問題，赫希曼在“退出—呼吁”理論中，提出了“忠誠(Loyalty)”的概念。赫希曼的論證過程表明，忠誠在退出與呼吁組合及其交互作用的過程中，扮演著一個不可或缺的角色。忠誠感是一種非理性約束，能夠在個體理性判斷應當不作為的情況下促使公眾始終保持著呼吁的激情和堅持信念。從城市規劃的角度講，雖然我國現有的公眾參與制度還存在諸多問題，但公眾對于國家、城市和社區的忠誠感也能夠喚起他們強烈的參與意識，成為“消極參與”與“積極參與”的潤滑劑，在一定程度上糾正城市規劃中公眾參與的表象繁榮與內在羸弱之間的失衡。

當前我國的公眾參與還停留在全憑公眾興趣的參與階段，而不是憑公眾責任感的參與階段，因此，公眾參與十分需要對這種忠誠感的培育。為此，政府應當采取社會教育、媒體宣傳等措施培養公眾的主人翁地位，促使其在城市規劃參與中實現角色轉換—由被動的接受者變為主動的參與者。此外，對集體公益的關注也是以公眾對其個人權利意識的覺醒為起點的，公眾個體也應當不斷提高自身的修養與學識，提高對公共事務的關注程度和對公共決策的判斷能力。  

[參考文獻]
[1]Sherry Arnstein．A Ladder of Citizen Participa-tion[M]．The City Reader，Routledge Press，1996。
[2]阿爾伯特·O·赫希曼著，盧昌崇譯．退出、呼吁與忠誠—對企業、組織和國家衰退的回應[M]．北京：經濟科學出版社，2002。
[3]阿倫·德雷澤著，杜兩省，史永東譯．宏觀經濟學中的政治經濟學[M]．北京：經濟科學出版社，2003。
[4]陳志誠，曹榮林，朱興平．國外城市規劃公眾參與及借鑒[J]．城市問題，2003，(5)。
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[6]凱爾森．法與國家的一般理論[M]．北京：中國大百科全書出版社，1996。
[7]張曉燕．城市規劃與公眾參與[J]．新參考，2003，(11)。

作者簡介：
吳人韋,男,同濟大學建筑與城市規劃學院風景旅游系教授,博士生導師.  
楊繼梅,女,同濟大學建筑與城市規劃學院風景旅游系2004級博士研究生.