國家重點風景名勝區規劃與旅游規劃的關系

1、相關概念

國家重點風景名勝區(以下稱風景區)規劃，是以風景資源的調查研究及其鑒定評價為基礎，根據資源的價值及其分布規律，在保護資源的真實性和完整性的前提下，按照相關法規確定其功能、性質、建設及其可持續利用原則，編制總體規劃、專項規劃和詳細規劃。國家重點風景名勝區價值很高，內容豐富，需要多學科專家參與考察和規劃。規劃的重點是科學、合理地處理好保護與利用的空間關系，確定合理容量和建設必要的服務設施，以達到永續利用的目標。

風景名勝區是以具有科學、美學價值的自然景觀為基礎，自然與文化融為一體，主要滿足人與大自然的精神文化和科教活動需求的地域空間綜合體。其價值達到世界級的為世界自然(或自然文化)遺產，達到國家級的為國家重點風景名勝區。國家重點風景名勝區，源于中國農耕文明時代的天下名山，相當于世界工業文明時代的國家公園，并與邁向生態文明時代的自然或自然文化遺產接軌。

風景區的主要功能是科研、教育、游覽、啟智與山水體驗活動等。游覽是風景區的重要功能之一，但不是惟一功能。它連環帶動地區和國家的巨大社會經濟和精神文明效益。

2、風景區總體規劃

風景區總體規劃內容很多，涉及面很廣，在中華人民共和國國家標準—《風景名勝區規劃規范》中，有詳細的規定。以下僅從有關風景區的法規和科學的角度，概述風景區規劃中的主要內容。

2.1風景資源評價

風景區是自然文化價值很高的綜合體，因此風景資源的綜合考察評價，必須建立在多學科綜合考察的基礎上，才能作出全面、正確的科學評價，其主要方面包括：

(1)地理位置，包括數理地理、自然地理、人文地理與歷史地理的演變與風景區的自然文化關系。

(2)自然科學價值，包括地質、地貌、水文、生物、生態等科學價值。

地質地貌是地球發展演變過程中的遺跡，也是構成風景區景觀空間的基礎，又是氣候、水體及生物多樣性的載體。根據地層、古生物、構造、巖相及各種地貌形態的特征，通過區域乃至全球對比研究，得出某風景區地質地貌學價值屬世界級、國家級或地區級的結論。

生物生態學價值，主要是指生物多樣性及具有科學保存價值的瀕危動植物棲息地。生物多樣性是生物和它們組成系統的總體多樣性和變異性(《全球生物多樣性評估》)。生物多樣性的價值包括使用價值和潛在價值。使用價值，包括直接使用價值—作為人類生活、生存和發展所必需的物質資源，如衣、食、住、行等。間接使用價值是保全本底作為人類精神和科教活動所需的風景區的科教、游覽、啟智、創作體驗等價值，還包括間接地支持風景區外經濟社會的環境調節功能，即生態功能。風景區作為生物基因庫和生態實驗室，其潛在價值的意義是十分巨大的(《中國生物多樣性國情研究報告》)。

(3)自然美學價值。由于審美觀念和素養的差異，世界各國、各民族乃至個人都存在各自的審美觀，不同于自然科學有統一的標準。但也有共同的審美觀。根據中華民族悠久而傳統的審美觀，對山水自然美的評價，一般包括形象美、線條美、色彩美、動態美、靜態美、音響美、嗅覺美等要素。

形象美是風景美的主體和基礎。就我國傳統山水審美觀而論，形象美可概括為雄、奇、險、秀、幽、奧、曠等。以宏觀的形象美為基礎，相應地展現出中觀、微觀及各種美學元素，如色彩、線條、動靜、聲響等有機結合，構成各有特色的風景美學價值。

(4)歷史文化價值。中國名山有數千年歷史，現有的177處國家重點風景名勝區大部分在唐宋時代即已成為名山，積淀了深厚的歷史文化遺產，包括有形文化遺產和無形文化遺產，其精華以自然為主，且自然與文化融為一體，不是兩者簡單相加，更不是強加于自然，而是“點綴得宜，不掩其勝”相映生輝。這反映了農耕文明時代從帝王到百姓，到儒、佛、道，都把名山作為大自然的原型、代表，加以保護，并將其作為人與自然精神文化活動的勝地，留下祭祀、宗教、游覽、啟智等大量文化遺產。因而，具有自然和文化雙重價值，這在世界上也是十分突出的。

風景資源的評價是風景區保護利用和規劃建設的基礎，因而需要多學科協同研究，否則就會產生盲目性，導致破壞性后果。

2.2保護風景資源的真實性和完整性

風景區遺產地的規劃、建設和利用，都是以保護為前提，這是古今中外的科學共識。保護的標準就是保護風景區遺產地的真實性和完整性，并使之世代傳承，永續利用。這也是風景區規劃的標準。

我國風景區的歷史，就是一部山水風景的保護利用發展史，中國早在農耕文明的前期，就產生并形成了天下名山體系，名山從普通經濟開發對象中被分離出來、保護起來，作為人們對大自然崇拜、祭祀、游覽、審美、創作體驗和探索自然奧秘等精神文化活動的勝地。為防止經濟開發對名山的破壞，古代曾有帝王下旨：“五岳名山樵采芻牧皆有禁”，并形成“山上游，山下住”的旅行住宿與游覽觀賞方式，有效地保全了天下名山的真實性和完整性，不斷地發展了名山精神文化功能，并帶動了山下的經濟社會發展。

美國進入工業文明時代，產生了國家公園，歷經百多年的世界性“國家公園運動”，國家公園體制己遍及世界各國。公園由國家管轄，并立法保護，禁止或限制商業性開發。發展科研、教育、游覽、啟智等功能，是我國國家重點風景名勝區的接軌方向，尤其是發展國家重點風景名勝區的科教功能。

當今世界已邁向生態文明時代，人類己走上了可持續發展的軌道，自然文化遺產的保護利用，已成為全人類的共識。1972年，聯合教科文組織制定的《保護世界文化和自然遺產公約》，要求簽約國“竭盡全力”做好“遺產的鑒定、保護、保存、傳播，并傳之后代”的工作，同時保護好國家遺產。人類遺產由家族保護、國家保護發展到今天的全球保護，經歷數千年。保護的最高標準就是保護風景區地質地貌、水文水系、植被生態、氣象氣候及文化遺產等的真實性和完整性，使之世代傳承、永續利用。

2.3分區保護利用—功能分區

為了使風景區遺產地的保護和利用保持良性循環和可持續發展，古今中外的實踐表明，最有效的辦法之一就是實行功能分區，或稱分區保護利用。(所謂功能分區，包括大分區和小分區。大分區是指風景內和風景外的功能分區；小分區是指風景區內的功能分區。)中國古代天下名山，如五岳的“山上游，山下住”，就是山上是精神文化活動區，山下的岳鎮是旅行游覽者的食宿基地，如泰山之麓泰安鎮。今天的風景區遺產地，如九寨溝，亦繼承了大分區的傳統，規劃設計遵循“溝內游，溝外住”的內外功能分區原則。

現代各國的國家公園，亦普遍實行分區制。第二屆世界國家公園大會第十二項決議，要求各國國家公園的利用采用分區制系統，并指出，在可能的情況下，將旅游設施建在國家公園以外，并盡量不使用機動車。加拿大國家公園法規明確規定：“不應允許在一個國家公園內對自然資源進行商業性的勘探、開采或開發”。“商業服務與設施，如旅館、商店和服務站及公園管理樓等，凡有可能均應設在國家公園的鄰近地區。”“分區制是國家公園進行規劃、發展和管理方面最重要的手段之一”。分區制作為一種手段，是用以保證國家公園內的大部分土地及其生物資源得以保存其野生狀態，把人為的設施限制在最小的限度內。

根據我國風景區的資源價值和特點，風景區內一般可分為5個功能區：

(1)生態保育區。生態價值高，不對游人開放，允許科研人員進入考察研究，如自然保護地的核心區。

(2)特殊景觀區。自然美學價值高，開放游覽、審美、創作體驗等活動，不允許建機械交通和過夜設施，可修步行道和解說系統。

(3)文化遺產保護區。具有歷史文化價值的人文景觀分布區，在保護好文化遺產原貌的前提下，開放展示、參觀，以傳播歷史文化知識，不許改造、擴建和毀壞文化遺產。

(4)服務設施區。為區內游憩區，可設置過夜設施，以安全、衛生、簡樸為原則，不建豪華賓館，可修建公路。

(5)一般控制區。根據我國風景區一般都有農村、田園的特點，考慮原住民的發展，改變粗放農業，發展生態農業，控制村落建筑的高度、體量和形式，使之與風景區的景觀協調。結合旅游業的發展，鼓勵原住民參與旅游服務業，如開辦家庭旅館等，照顧原住民的利益。隨著地區城鎮化的進展，為山區農民遷居城鎮創造條件。

此外，為了保護風景區的完整性，還要確定外圍保護地帶，防止污染和不協調的開發建設對風景區造成影響。

2.4風景區的環境容量與人工設施規劃

《保護世界文化和自然遺產公約》指出，“軍事沖突，大規模的工程建設，各種災害和大眾旅游及其失控的旅游開發，都對遺產造成威脅”。對我國風景區和世界遺產地威脅最大的是超容量的游人尤其是過度的旅游設施開發，造成風景區尤其是核心區的人工化、商業化和城市化，導致風景區自然度、美感度和靈感度的下降，嚴重破壞了風景區的真實性和完整性，現在多數風景區應落實拆遷規劃，尤其是核心區經營性設施，應只拆不建，并遷往區外旅游服務基地。區內的商業性服務設施保持在最低的必要的限度內，并實行特許經營，區外的旅游服務基地按市場規律發展。

至于風景區的開發，為了弄清概念，筆者把它分為硬、軟兩種開發方式：硬開發是一切人工的物質建設；軟開發是科研和體驗，不斷發掘風景區的科學、美學和歷史文化價值，以及創作新的山水詩、畫、影視等，向國內外傳播，達到間接利用的目的。硬開發是有限制的、禁止的，軟開發是永無止境的。

由于風景環境的多樣性和復雜性，世界各國亦都根據各自的標準不斷地進行研究和實踐，隨著生態科學理念的發展，游人量的控制越來越嚴格，而我國則相反，“人滿為患”，尤其是“屋滿為患”的現象越來越嚴重。造成不少景區生態失衡。因此，控制合理容量是風景區規劃很重要的內容。

2.5游覽規劃

風景資源評價、保護標準、功能分區及其環境容量的確定，為游覽規劃、人工設施、環境保護、經濟導向等專項規劃提供了科學依據和基礎，離開上述的調查研究基礎，專項規劃必然缺乏科學性，從而導致盲目性和誤導性后果。

風景區游覽規劃，是總體規劃中的專項規劃之一，是風景資源的價值、性質、功能及其保護利用的具體化。游覽是風景區多種功能中的重要功能之一，是利用量最大、影響最大的功能，也是威脅風景區保護的最大因素，因此，在風景區總體規劃中始終將其作為很重要的內容進行全面的研究和規劃。

游覽規劃最重要的任務之一就是通過綜合分析，確定分區保護利用，即功能分區。在此基礎上，結合游人的需求，設計各有特色的不同游程的游覽路線，相應配置服務設施，包括區外設施齊全的旅游服務基地和區內必要的服務站和服務點讓游人選擇以滿足科教、游覽、欣賞、體驗大自然的精神文化和科教活動的要求。

3、風景區旅游規劃

如上所述，風景區規劃已充分突出游覽功能所涉及的各種因素，并有專項游覽規劃，為何有的決策者又在國家風景區、世界自然文化遺產地編制“風景區旅游規劃”？這是世界各國國家公園所沒有的現象。筆者看過一些“風景區旅游規劃”，認為這是不符合國家風景區相關法規的，也不符合國家重點風景名勝區性質，因此是沒有必要的。

首先，國家重點風景名勝區規劃，是根據《風景名勝區管理暫行條例》和中華人民共和國國家標準—《風景名勝區規劃規范》進行編制，國務院指定由國家建設部主管，并報國務院審批，代表國家最高層次的規劃。有的“風景區旅游總體規劃”卻規定：“在規劃范圍的，任何單位和個人進行的各項開發建設活動，均執行本規劃”，其中有許多旅游開發項目，根本不符合《風景區總體規劃》要求。這種凌駕于國務院審批的國家重點風景名勝區規劃之上的“風景區旅游總體規劃”，是不符合相關國家法規的。

其次，兩種規劃的性質、質量不同。國家重點風景名勝區、自然文化遺產是保護性、展示性、傳世性的勝地，主要是滿足人與大自然精神文化和科教活動需求的地域空間綜合體。旅游規劃是屬于產業性的部門或以集團經營性為目標的規劃。如有的旅游規劃，把風景區世界遺產地作為所在地域的“區域經濟開發中心”進行規劃，并以此擴大游人量指標，如《規范》規定接線路法計算5m²/人～10m²/人，面積法計算50m²/人～l00m²/人，而該區的“旅游規劃”則把路線法指標改為3m²/人，面積法指標改為5m²/人，結果其容量大大超過《規范》規定的容量指標，如按此開發，必然對景觀生態造成嚴重的威脅。

有的風景區旅游規劃，不按《規范》進行分區保護(功能分區)，而是在風景區內規劃錯位的、超載的商業性開發，如按“4A”標準建豪華賓館，建索道加分等，有的還建高爾夫球場、別墅區、游樂場，甚至“情人谷”“神文化”“鬼文化”等低俗乃至迷信的項目。這不但與風景區遺產地保護利用的科學理念背道而馳，也不符合現代游人學習科學文化知識、體驗大自然的追求。

再次，就必要性而論。如果與風景區綜合體相關的部門，都正確地認識國家風景區自然文化遺產地的價值、性質、功能和保護利用的關系，并積極參與風景區總體規劃，明確各自在有機綜合體中的作用，更何況己有專項游覽規劃，因此“風景區旅游規劃”就沒有必要了。

區域性的旅游規劃則是非常必要的。由于旅游地的類型很多、性質各異，并且功能多樣、景觀紛繁，為了滿足不同游人的興趣和追求，很需要編制區域性的網絡式的跨行政區的旅游規劃。尤其是風景區遺產地及各類保護地外的旅游服務基地—旅游城鎮及對外交通等建設，需要有相應的規劃。筆者看過一些縣、省和跨行政區的旅游規劃，這些規劃不僅做得很好，也很必要。

4、結論

國家重點風景名勝區或世界自然文化遺產規劃，是以世界級、國家級的自然文化遺產為基礎，以保護遺產的真實性和完整性為標準，根據相關法規、公約，遵循嚴格保護、統一管理、科學規劃、合理開發、永續利用的原則進行編制，經專家評審，報國務院批準后執行。這是屬于國家最高級別的規劃，任何在國家風景區與世界遺產區內的相關部門和地區系統的規劃要求，只能與其協調，而不應加于其上。風景區總體規劃是綜合性規劃，其中專項游覽規劃都是其組成部分，沒有必要再做風景區旅游規劃。因為風景區規劃過程中都與有關方面在總規或詳規階段充分協商、完善。因此，在國家風景區內，離開總體規劃，再做條條系統或塊系統獨立性規劃，不僅沒有必要，還會導致條塊分割、各自為政的破壞性開發后果。

世界自然文化遺產、國家重點風景名勝區是祖國壯麗河山的象征，是人類文明歷史的見證，保護利用好這些珍貴的遺產，正是現代文明的標志，任何損害遺產的規劃和行為都將影響國家的精神文明和政治文明的形象。無論是決策者還是規劃工作者，都有責任做好國家風景區和世界遺產的規劃，使它成為保護遺產原貌，世代傳承、永續利用的依據。

作者簡介：謝凝高,男,北京大學世界遺產研究中心主任,北京大學城市與環境學系風景研究室主任、教授,中國風景園林學會副理事長,建設部風景名勝專家顧問.