對美國城市規劃的認識與思考

　　作者手記：2004年作者參加了由中組部組織的、在美國舉辦的第二期城市規劃與信息化專題研究班。第一階段在斯坦福大學商學院學習兩周，第二階段用10天時間考察了舊金山、圣何塞、紐約、芝加哥、波特蘭、西雅圖和檀香山等城市的規劃和市政建設，對美國的城市規劃、建設和管理有了更深層次的了解。

　　美國城市規劃已有100多年的歷史，目前已形成比較完善的體系，城市規劃在城市建設和城市發展中起到了卓有成效的調控和引導作用。面臨新世紀挑戰，城市規劃和建設無論從理論上，還是在實踐中，都需要繼續創新和發展。

　　作為一個經濟強國、人口大國和高度城市化及現代化的國家，美國走過的路，無論是成功的經驗，還是失敗的教訓，對我國今后的城市規劃和建設都有很強的借鑒作用。

城市蔓延帶來的困惑

　　城市是經濟增長的發動機，是社會文明的窗口。美國城市眾多，大約有35000多個城市，大小各異，星羅棋布，其中很多城市都很有影響力，如紐約、舊金山、芝加哥等；城市化程度高，居住在城市中的人口已超過80％；城市現代化水平高，設施配套，功能齊全，建筑精良，環境優美。一般大中城市都是國家或區域的經濟中心、文化中心和交通中心。如：紐約是美國最大的金融、商業、貿易和文化中心，擁有全美最大的海港，紐約市中心的曼哈頓集中了美國金融、商業精粹，著名大學、博物館和著名建筑；芝加哥的工業、商業均很發達，是全國鐵路、空運最大的樞紐，有近百所大專院校；舊金山是美麗的海濱城市，三面環海，氣候宜人，是著名的旅游城市和港口城市，工業、科技發達，規劃建設超前。

　　20世紀后期，美國開始面臨城市蔓延問題。從1970年起，美國郊區人口就超過了中心城區的人口，逐步形成了多中心的大都市區，城市的不斷發展和蔓延，使城市之間的聯系更加密切，逐步形成了城市群、城市連綿區。如美國比較著名的四大城市連綿區：東部紐約，西部洛杉磯、舊金山，北部芝加哥，南部休斯敦，同時也出現了較富裕的郊區和較貧窮的中心城區。

　　城市的蔓延在促進城市間聯動發展的同時，也帶來了一些始料不及的后果。顯而易見的弊端是低層低密度住宅沿公路向城區之外蔓延，大量森林、農田、空地被占用，既浪費了土地，又危害了環境；人們距市中心區越來越遠，工作地與居住地的距離越來越遠，對私家汽車的依賴性越來越強，在無端消耗時間的同時，也使能源消耗呈大幅增長的趨勢；許多城市中心區因此變得蕭條，老城區破舊，設施得不到更新，商業服務、文化教育、休閑娛樂的優勢得不到很好的發揮；個人住宅和新居住區過于分散，加大了基礎設施建設的成本，商業服務、文化教育等設施難以配套，居民彼此隔離，生活很不方便。

　　由于美國國家體制的原因，城市之間缺乏有效的協調機制，聯邦和州對城市規劃調控能力較弱。比如，各個城市主要從自身角度制定規劃，為提升城市競爭力，難免造成重復建設、資源浪費和過度競爭。在城市群、城市帶加速形成，城市之間的聯系日益密切的形勢下，宏觀協調就顯得非常重要。城市內部各利益主體維權意識強，加之土地私有化，當利益激烈沖突、關系緊張時，規劃往往難以實施。如舊金山灣區有一片200公頃的舊工業區，為改造重建，花費了30年的時間反復商討、協調，效率過分低下。

用規劃之手控制城市蔓延

　　針對發達國家許多城市出現的“空心城”或城市無限制蔓延的現實，各國政府以及經濟學、社會學、地理學和規劃學界，都提出了一些新的城市管理對策，如英國通過設置“綠帶”來限制城市的擴展和小城鎮的集中連片，德國創建了“開發軸系統”理論，美國提出了開發管理概念之后，又提出了“新都市主義”、“理性發展”和“城市發展邊界主義”等理念。

　　所謂理性發展指的是綜合規劃為手段，對社區進行管理、規劃、發展、復興和建設，以實現社會、經濟、環境、健康、住房和交通等各方面的共同協調發展，實現更為緊湊的城市發展格局。具體到土地而言，就是通過加強土地利用規劃，確定城市發展邊界，提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率的最大化，復興現有城區，保護自然界動植物和基本農田。

　　理性發展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對城市開發和城市土地利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高現有城市用地的使用效率，實現城市的理性發展。理性發展強調環境、社會和經濟的共同發展，強調對現有社區的改造和對現有設施的利用，強調生活品質與發展的聯系，提倡一種較為緊湊、集中、高效的發展模式，人文的、優美的、經濟上有活力的、有特性的、可持續的是理性發展的五個基本特征。

　　城市蔓延問題已引起美國政府和社會各界的廣泛關注，正在制定法規，采取措施，尋求控制蔓延和實現可持續發展的對策。城市規劃管理的法規非常具體，強制性要求非常嚴格，如對建筑高度、退紅線尺度、建筑綠化等都有明確規定；城市規劃管理立法比較完善——以州立法為主，城市制定實施細則；城市規劃以城市政府為主體，聯邦政府、州政府協調指導；有專門的規劃、決策和管理機制——規劃委員會、規劃局；根據時間的長短和重點的不同編制長遠規劃、中期規劃和近期規劃；無論何種規劃，都包含有強制性和選擇性內容，使得規劃既具有權威性，又具有一定的靈活性；編制規劃時廣泛征求市民的意見，增強公眾對規劃的參與和了解；規劃編制超前，規劃研究詳細，規劃技術水平比較高；規劃具有連續性，修改規劃要按程序進行；實施規劃有嚴格的審批程序，經許可后方能建設。未經許可進行建設的視為違法，要嚴格查處。

城市規劃作用凸顯

　　隨著城市的快速發展，城市間的經濟交往和融合，城市規劃所起的作用就日漸凸顯。

　　確定城市及社區發展目標，引導城市經濟社會發展和環境改善；制定城市發展規劃方案，安排城市各項設施建設；協調影響城市發展的各項事業，為各部門及社團提供技術服務。執行土地使用的管制，高效地利用土地資源；通過合理的規劃、有序的建設和完善的管理，使土地增值、城市增值，增強活力和吸引力。城市總體規劃——防止局部發展對全局的影響和破壞，突出預防性；控制性詳規——指導和調控各項建設，具有很強的約束性；重視控制性規劃和城市設計，體現規劃的約束性和指導性；為適應發展的需要，規劃思想不斷創新。區域綜合和經營管理的思想豐富了城市規劃的理論和實踐。區域綜合的思想就是把城市與區域有機結合起來，城市政府不僅從城市本身，而且也從區域的層面考慮規劃發展。城市與區域一體化，對于推進城市群、城市密集帶的協調發展是十分有益的；經營管理的思想主要體現在盡可能地促進經濟增長，挖掘城市的潛力，增加城市政府的財政收入；指導衛星城鎮的發展，城鎮之間由綠帶隔離，由道路連接；美國大市區都包括周圍眾多的衛生城鎮，如：紐約大市區包括周鄰26個縣鎮，洛磯包括80多個縣鎮，波特蘭本市人口50萬人，而大區人口150萬。

　　交通規劃是城市規劃的重要組成部分，優先予以考慮；路網密布，街區大多呈現方格網狀，間距在500米之內，主次干道和支路合理搭配；道路占地較多，一般城市道路面積占城區面積的20％以上，多的達到30％；城區車行干道一般為雙向4-6車道，道路除了方便車行之外，也充分照顧到人的步行，人行道盡可能寬且有綠樹遮蔭。道路設施齊全，停車場較多，排水設施完善；公共交通發達，政府從政策和資金上給予支持，體現了公交優先；公共交通呈多樣化、網絡化，地鐵、輕軌、公汽換乘方便，采用一票制、一卡通；波特蘭市50萬人，有700輛公共汽車、170輛輕軌車，45％的人常用公交；適合人居住，公交要方便，發展公共交通，刺激經濟增長和人口聚集。

　　公園、綠地的安排是城市規劃的重要內容，占據突出位置。波特蘭市有200多個完整的公園綠地，占該市土地面積的13％，檀香山綠化率超過60％；對各個單位、有住宅的家庭都有綠化的要求，負有相應的責任；體現植物多樣性，植物品種多，大樹多，花、草、樹木和諧搭配；注意保護自然生態環境，相當一部分公園呈自然狀態；注重美化，舊金山規定沿街建筑必須每年粉刷一次，保證清新亮麗；路燈造型樸實大方，亮燈率高，高大建筑和中心街區夜景燈光亮麗多彩；綠化、美化、亮化的和諧統一，使城市充滿生機和活力。

　　保護歷史街區，紐約曼哈頓、舊金山等城市的歷史街區不僅保護完好，而且不斷修繕，展示昔日的輝煌；保護優秀建筑，圣何塞市在舊城重建中，為保護一座1920年的賓館建筑，花巨資平移了200多米；保護文化特色，城市因歷史和民族各異，既有歐洲特色，也有墨西哥、中國、日本等風情，體現了文化的多樣性；保護自然環境，波特蘭市有100多個公園綠地處于自然和原始狀況，芝加哥密歇根湖畔自然風光和CBD城市景觀交相輝映。

明智發展——走可持續發展之路

　　明智的發展，也可稱為科學發展，針對城市蔓延提出的一整套城市發展原則，并在美國廣泛運用；明智發展的原則可概括為：

　　1.城市有限的對外擴張，甚至劃定城市邊界；2.鼓勵高密度發展，適當縮小街區，使人們可以步行到達不同的地方；3.土地混合使用，尤其適用于商業中心區，減少單一使用區；4.大力發展公共交通，控制私車旅游增長，鼓勵選擇其他交通工具；5.重建老商業區和社區，舊城重建已成為美國許多城市的重點行動；6.保護沒有建筑物的空地，包括保護森林、牧場、自然景觀和重點環境區域；7.進一步推廣經濟適用房，并鼓勵不同收入階層的人們在同一生活區域內居住。

　　城市設立重建局，專門負責舊城改造重建工作；舊城重建的目標，提升中心城區的功能和價值，增強活力和吸引力；統一規劃、聯片開發、配套建設，突出混合功能，特別注重辦公和住宅建設，使更多的人居住、工作在中心城區；發展公共交通，搞好商業和文化設施建設，改善生態環境，使居民生活更方便舒適；舊城重建中注意傳統街區和優秀建筑的保護和利用，美國各城市中近代優秀建筑均保存完好，成為歷史文化的見證；聯邦政府、州政府在資金上給予支持，吸引社會資金參與重建，資助經濟適用房和廉租房建設。

借助“他山之石”遏制無序擴張

　　在工業化、城市化對中國土地資源產生越來越大壓力的情況下，中國正著手啟動新一輪城市總體規劃和土地利用總體規劃。新一輪規劃應充分借鑒國際上的“理性發展”理念，通過規劃調控和土地市場監控解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題。

　　20世紀80年代以來，針對我國經濟加快發展過程中出現的建設用地規模擴張過快、耕地大量減少和環境惡化等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作。城市總體規劃也相應進行了修編和完善。目前，我國工業化、城市化進程不斷加快，產業結構調整和人居環境建設對城市空間和土地資源管理提出新挑戰。城市規劃作為重要的調控手段將發揮日益重要的作用。在新的規劃中，應積極吸取美國等發達國家在實踐中總結的理性發展理念，如統籌新區開發和老區提升，合理確定經濟發展、社會發展、人居環境的空間布局，控制城市向外擴張的規模、保護基本農田、合理高效持續利用土地。推進基礎設施配套建設，積極發展公共交通，保護和發展歷史文化，努力改善人居環境等。

作者簡介
楊魯豫　山東省濟南市市委副書記、副市長