關于當前戰略性規劃的幾點理性思考

　　在當前城市規劃領域，戰略性規劃已成為大家最為關注的一個重要方向，以2000年廣州率先開展城市總體發展概念規劃編制為濫觴，名稱不一的戰略性規劃已在各大城市呈風起云涌之勢，并得到理論界和實踐界較為一致的肯定。為探討新形勢下城市發展的總體走向，奠定城市總體規劃修編的思想與技術基礎，今年4月份以來，武漢市也啟動了“城市總體發展戰略規劃研究”，邀請了中國城市規劃設計研究院、同濟大學、北京大學、武漢市城市規劃設計研究院等四家具有代表性的規劃研究機構參與，即將進入終期成果匯報。應該說，各地的實踐和專家學者們及時的總結研究，對于武漢市戰略規劃工作模式和技術路線的確立起到了至關重要的作用，但是，通過我們已經開展的工作，也反映出當前戰略性規劃存在的一些的問題，在此，主要從實踐角度做一個初步探討，謹供業內同行參考。

　　區域規劃指導有待加強

　　一般認為，城市發展戰略研究的核心內容是城市長遠發展的目標與可能，城市空間發展的方向與結構，以及與之密切關聯的城市重大基礎設施和生態環境等戰略性安排。這些問題往往與超越城市本身的區域發展聯系在一起，在當前全球經濟一體化和經濟發展區域化程度日益加深的背景下，傳統的“就城市論城市”或“從城市看區域”的孤立、單向思維模式已經不能適應解決城市問題的需要了。雖然在新一輪戰略性規劃研究工作中，普遍加強了區域研究的份量，但是由于委托主體和工作組織的局限性，這樣的區域研究仍然缺乏全面深入的關照和科學客觀的判斷，在互相關聯的不同城市之間，一些重大規劃結論的協同性仍有待論證。值得指出的是，由吳良鏞先生主持的“大北京地區空間發展規劃研究”在“北京城市空間發展戰略研究”之前提出，是十分有利于強化北京城市發展戰略的區域規劃基礎的，但是，這與各界長期呼吁的“京津冀一體化規劃”仍然存在相當的距離。加強區域規劃與城市規劃的銜接，做好區域研究與城市研究的協調應該是上一輪城市總體規劃編制之后我國規劃界形成的一個重要共識，英國上個世紀巴羅報告和1944年大倫敦規劃的互

動，日本歷次國土綜合開發計劃和東京城市規劃的內在聯系，對我們應該是極具借鑒意義的。在武漢市的戰略規劃研究過程中，也存在與湖北省提出的“武漢城市圈規劃”的銜接問題，我們的主要對策是在省建設廳的支持下，同步開展武漢城市圈空間發展研究，效果如何還有待實踐評說。

　　規劃地位與作用有待明確

　　一是與城市總體規劃的關系。雖然許多業內人士傾向于將當前的戰略性規劃作為城市總體規劃的前期研究看待，有的還從名稱上加以區別界定，但是在實踐中如何把握這項工作的口徑仍然是一個難題。以廣州城市總體發展概念規劃（后改稱為戰略規劃）為代表，一些戰略性規劃已然成為城市發展的綜合綱領性文件，為規劃部門贏得更高的決策地位和爭取戰略主動發揮了積極有效的作用。一些城市在完成戰略規劃研究之后，跳過傳統的城市總體規劃，直接深化形成土地利用、交通、生態等規劃方案，作為下層次規劃編制的依據。因此，在此過程中，是否有必要形成一份正式、確定的城市發展戰略性文件抑或僅僅是作為城市總體規劃或城市總體規劃綱要的技術準備，鑒于規劃法律的滯后，委實難以定論。但是，工作目標的不明確必然會在一定程度上影響工作的組織和效率，進而影響到研究成果的深度。

　　二是與相關規劃的關系。目前在城市層面同樣具有戰略性作用的規劃還有國民經濟與社會發展規劃、國土規劃（土地利用總體規劃）等，分別由計劃、國土部門編制，涉及到區域層面則更為復雜。在國家推行市場經濟體制和加強宏觀調控的大背景下，幾大規劃的價值取向和關注重點正在出現十分復雜的融合與背離的多向互動與競爭態勢，特別是在城市空間資源配置主動權的爭奪方面，可謂殊途同歸。由于三大規劃幾乎同步編制，切入點和立足點又有所不同，作為城市政府如何給其合適的定位，客觀上存在一定的難度，不可避免地會影響到城市發展戰略規劃的實際效能。

　　研究基礎偏于薄弱，研究手段有所不足

誠然，戰略性規劃為規劃師創造了一片更為自由廣闊的思維和研究空間，在各地的規劃研究中發展和涌現了許多新的理念、新的手段和新的模式。但是，與復雜的城市問題相比，我們不能不承認我們在多學科、多視角、多層面研究上仍然存在嚴重不足。特別是城市經濟規律、制度變遷、社會結構、空間分析手段等方面，單純或主要依靠規劃師來進行前瞻性、深入的探討，實力有不及。在建立城市空間與社會經濟的聯系上還有許多空白需要填充。推而廣之，實質上是適應中國快速城市化特定進程的城市學理論嚴重滯后，已經成為戰略性規劃如何前行必須跨越的重大課題。同時，戰略性規劃要取得社會共識，成為城市的綱領性文件，必須在編制的公眾參與機制方面取得實質性的突破，但是，當前快速反應式的規劃編制模式往往沒有為此留下足夠的空間。研究基礎的進一步夯實需要更多地引進跨學科的規劃團隊，這也是規劃院普遍面臨的一個需要正視的現實。我們在武漢市的發展戰略規劃研究中較早地注意到了這一點，力圖通過研究團隊的特色化來加以解決，并且在市規劃院的團隊中加強土地利用研究等方面的力量，但是，應該說還有許多需要進一步努力的地方。

　　戰略性規劃無疑是城市規劃領域乃至整個城市發展領域思想解放和學術探索的一個寶貴結晶，但是，在其邁向更加普及的過程中，需要更多一些理性的思考和務實的探討。

　　作者簡介
胡憶東　
武漢市城市規劃設計研究院高級規劃師