關于城市綠地及其分類的若干思考

1　我國現行的城市綠地分類方法及存在的問題

　　經過幾十年的發展，我國城市綠地的分類已基本成型。目前對城市綠地分類有明確規定的行政法規、國家標準有《城市綠化條例》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)，以及部頒文件《城市綠地規劃建設指標的規定》(建城[1993]784號)。由于適用范圍不同，這些條例、標準中的分類方法也有所不同。
　　 1.1　城市規劃中執行的綠地分類
　　 在城市總體規劃階段，各個城市基本上是執行《城市用地分類及規劃建設用地標準》中的綠地分類。這一標準將城市綠地作為九類城市建設用地中的一類(G項)并進一步劃分為公共綠地和生產防護綠地。在城市總體規劃文件和“城市建設統計年報”中，這些綠地的用地范圍和統計數據均有所體現。但是，近年來也有不少城市已經突破了上述分類方法。提出了一些新的概念。如深圳市城市總體規劃中使用了“生態綠地”，北京市總體規劃中提出了“綠化隔離地區”和“綠色空間控制區”，山東省乳山市的總體規劃中使用了“大環境綠地”的概念，等等。
　　 1.2　城市綠地規劃、建設、管理中執行的綠地分類
　　 由于我國行政管理體制中城市規劃與城市建設是相對獨立的部門，因此，在兩個部門中執行的是兩種綠地分類。城市園林隸屬城市建設部門，在綠地的規劃、建設、管理及統計中主要執行的是《城市綠化條例》和《城市綠化規劃建設指標的規定》，將城市綠地分為六大類，即公共綠地、生產綠地、防護綠地、居住區綠地、單位附屬綠地及風景林地。關于這一分類方法所體現的基本思路，由建設部編寫的《城市綠化條例釋義》一書中有以下闡述:“(1)在性質上和作用上加以區分，分別制定不同標準和要求，使城市綠化規劃更加細致。(2)便于考核各項規劃指標。(3)在城市綠化工程設計和施工中，對各類綠地可以提出不同的要求。(4)便于區別對待、實施不同的管理體制?！?
　　 1.3　存在的問題
　　 1.3.1　城市綠地分類的“雙軌制”缺少相互協調，造成概念上的混亂，不同部門規劃數據缺少可比性。
　　 由上述兩種城市綠地的分類方法可以看出，規劃部門的“綠地”和建設部門的“綠地”實質上是兩個不同的概念，其內涵有很大的差異。同一名稱下的綠地，前者只是城市總體規劃階段即城市總圖上能反映出來的綠化用地，而后者則是城市用地范圍內所有用于綠化的土地，它在市域規劃、總體規劃、詳細規劃等各個規劃階段均有所體現。從這個意義上說，前者是一個橫向的某一宏觀層面的分類方法，而后者是一個縱向的從宏觀到微觀的分類方法。出于不同的需要，在不同的適用范圍內采用不同的分類方法，是完全必要的。問題在于現行的“雙軌制”沒有以法律條文的形式明確同一概念不同的內涵和二者之間的關系，沒有體現從規劃到建設和管理充分的協調配合，因此無法保證城市綠地規劃和建設的實施。以“城市建設統計年報”中使用的有關綠地的統計指標為例，“城市人口和建設用地”統計表中使用的是城市用地分類中的“綠地”，“市政設施、園林綠化”統計表中使用的是“園林綠地”，在這幾組數據中難以找出相對應的關系。概念上的含混往往造成統計數據上的為我所用，以至影響到官方統計年報的權威性和可信度。
　　 這種現象反映了一種觀念，即綠地只是與其他城市建設用地并列的一種用地類型，城市綠地系統規劃是服從于城市總體規劃的一項專項規劃，這里體現的是附屬關系。這種觀念不僅為規劃部門所持有，也為園林部門所接受。由于這種觀念已滲透到實際工作中并形成了習慣做法，加上市場經濟中利益的驅動，致使在城市總體規劃中往往將不宜建設的用地作為綠地，而不是從居民使用和城市生態環境保護的角度合理地配置各類綠地，而且一旦城市總圖確定后，再進行城市綠地系統規劃時，往往因難以改變總圖規定的用地性質而無法增設綠地，使綠地系統規劃只能是在總圖的基礎上做一點點“錦上添花”的工作，“綠地系統規劃”只能是被動服從“城市總體規劃”而不是促進“城市總體規劃”工作的完善。這也是導致我國城市綠地建設水平不高的原因之一。
　　 1.3.2　分類方法不完善，法規體系不健全，實際工作中的隨意性，無法保證綠地系統規劃編制的規范化　　和規劃指標的橫向比較。
　　 如上所述，在城市綠地規劃和建設中執行的是部頒文件對綠地的規定。由于作為行政文件所受的限制，文件不可能對綠地分類進行深入的研究、詳盡的文字闡述和明確的范圍界定。因此，作為分類方法來說，它有不盡完善之處。例如:公共綠地中有“街道廣場綠地”小項，但沒有具體規定其含義與范圍，容易與道路綠地混淆，造成統計中的重復計算。再如:關于風景林地，“城市綠化條例釋義”所作的定義是“具有一定景觀價值，在城市整體風貌和環境中起作用，但尚沒有完善游覽、休息、娛樂等設施的林地”。這一定義將用地類型限定在“林地”，但實際上具有上述作用的土地并不限于“林地”，而定義中又未具體明確這類綠地的區位，因此在實際工作中就有很大的主觀隨意性，各城市依“需要”進行分類，使城市間的橫向比較喪失基礎。
　　 此外，由于我國至今沒有頒布相關的法規，故對各城市的綠地規劃、管理、統計缺乏約束。下表中列舉了由不同規劃設計單位所作的若干城市的綠地系統規劃。從中可以看出，各城市在綠地系統規劃中采用的綠地分類方法差異很大，由此而得出的規劃指標之間并不具備可比性。
　　 1.3.3　以延續性為主，缺乏對城市發展的研究，無法適應城市綠地建設的發展
　　 建國初期，我國城市綠地的分類主要借鑒前蘇聯，雖經歷近半個世紀的變遷，有過多次的改動與調整，但總體上以延續性為主，沒有大的突破與更新。在經濟體制轉軌之際，城市綠地建設也面臨許多新的課題。如:社會主義市場經濟條件下，多種投資渠道、多種開發方式、多種管理模式的公園綠地是否仍屬“公共綠地”近年在各地普遍興建的城市綠化廣場是否應納入城市綠地的范疇?城市規劃區內對城市具有生態、景觀、游憩等積極作用的山體、水域及其他用地類型是否應作為城市綠地加以對待?可以認為，如果在規劃建設和管理中執行的綠地分類方法無法回答這些問題的話，那么它對城市綠地規劃和建設的發展就會缺乏指導意義。

2　城市綠地分類的目的

　　2.1　對城市綠地的再認識
　　 什么是城市綠地?這是分類研究首先要回答的最基本的問題。簡單回顧一下國外近、現代有關城市綠地的理論與實踐可以看出，從霍華德的“田園城市”到英國戰后的“綠帶法”(Green Belt Act)，從美國公園系統的理論與實踐到德國“大柏林規劃競賽”方案中的“綠地系統”，綠地從一開始就是一個廣義的概念。與之相比，我國對城市綠地的研究起步較晚，且習慣稱之為園林綠地。這一方面體現了中國古典園林的影響之深，另一方面也反映了對綠地的一種狹義理解。但是，隨著城市化水平的提高，城市影響范圍的擴大，人類居住區可持續發展所面臨的危機和機遇，要求我們重新審視以往的理念，重新認識城市綠地。

2.1.1區域的角度宏觀地認識城市綠地
　　 在城市環境問題日益突出的今天，在城市居民希望回歸自然的呼聲中，“園林城市”、“山水城市”成為一種新的追求。但是，“雖然霍華德在‘田園城市'中設置了林蔭大道和中央公園，但是他并沒有在‘花園'上大做文章?！飯@城市'的主要特征不在于花園，而在于城鄉結合為一體。”(《近現代西方人本主義城市規劃思想家──霍華德、格迪斯、芒福德》金經元著)。所以，對城市綠地的再認識首先應該著重于空間范圍的擴展，變城市中的綠地為綠地中的城市。
　　 城市規劃有不同用地層次的規定，城市綠地應有與之相應的空間范圍界定?，F在所稱的“園林綠地”基本上是與城市建設用地中“綠地”范圍相對應的，包括公共綠地、生產防護綠地以及附屬于其他城市建設用地中的綠化用地。這些綠地一直是城市綠地規劃、建設的重點。但是，當今中國人均城市建設用地的標準是很低的，這是國情所致。在有限的建設用地中，綠地只能達到相應的數量水準，不可能是“越多越好”。況且，城市內部幾塊綠地的建設并不能形成“田園城市”那種較為理想的城市結構，而城市建設用地范圍之外的綠化環境較好，對城市生態、景觀、游憩具有積極意義的各種用地的規劃控制將對城市整體環境的建設產生關鍵性的影響。許多城市的總體規劃中對這些用地給予的關注，已經表明在城市綠地認識方面的突破。
　　 2.1.2　從城市的角度廣義地認識城市綠地
　　 從城市的角度，而不是僅僅從綠化的角度認識城市綠地，這也將是觀念上的一個重要轉變。對于我國目前城市建設統計中使用的園林綠地的概念，有關部門有以下規定:“園林綠地面積指用作園林和綠化的各種綠地的面積”(《城市建設統計指標解釋》建設部計財司)，這里直接反映了對園林綠地的理解。以往較多的分類也直接把視點放在綠地應分為哪幾類，而對城市綠地的本質內涵缺少思考。如果我們突破以狹義的“綠化”來定義綠地的束縛，從城市的角度，建立起相對于各種建筑所占用的土地、道路交通占用的土地而存在的綠色開放空間的概念，那么，城市綠地就不再僅僅是與其他城市用地類型相并列的一種用地，而是一個由宏觀到微觀，由總體到局部，由外向內滲透于整個城市的一種空間體系。歐美等國使用的、日本直接加以引用的“開放空間”(OPEN SPACE)的概念和英國提出的“都市空地”(METROPOLITON OPEN LAND)對于我們重新認識城市綠地具有借鑒意義。
　　 2.2　對行業發展的促進
　　 如果用上述的理念去重新思考城市綠地及其分類，將會對城市綠地規劃和城市建設產生如下影響和變化。
　　 (1)使城市綠地布局更加合理，功能充分發揮。從城市的角度對待綠地，能夠改變將“不適宜建設的土地用于綠化”的狀況，城市綠地的功能將成為布局的依據。趨于合理的綠地布局又將有助于綠地的生態作用、游憩作用、景觀作用、減災作用的充分發揮。
　　 (2)使規劃和建設相互協調，促進城市結構優化。從城市的角度對待綠地，綠地將不再是與工業用地、居住用地等同的、以條和塊在城市總圖上予以體現的用地類型，而是同城市道路交通系統一樣，自身形成城市中的一個綠色網絡。達成這樣的共識將有助于城市總體規劃與城市綠地系統規劃的協調，有助于城市綠地的建設，進而促進城市結構的優化和城市的有序發展。
　　 2.3　對學科發展的貢獻
　　 改變對綠地的狹義理解，突破“園林綠地”的界定，從“綠化”走向城市，從局部走向整體，可以說這是風景園林學科的發展，也是城市建設要求學科應當承擔的責任。學科領域的拓展，相應基礎理論的研究和技術手段的更新，將為城市的發展提供更堅實的基礎。在經濟、科技飛速發展的今天，不論從學科、還是從行業的角度來看，開拓視野，更新觀念，都是勢在必行的。

3　城市綠地分類的基本原則

　　基于上述對城市綠地的認識及目前城市建設管理的需求，進行城市綠地的分類，應該遵循下列基本原則。
　　 3.1　功能性
　　 從不同的角度，依據不同的因素，可以有不同的分類。建國以來，有關的行政主管部門、研究部門和學者從各種角度提出過多種城市綠地的分類方法。世界各國由于國情不同，城市綠地規劃、建設、管理、統計的機制不同，采用的分類方法也不統一。研究我國城市綠地的現狀和規劃特點，從城市建設發展，尤其是經濟與環境同步發展的需要出發，以城市綠地的功能作為分類的依據，將有利于綠地的合理布局和綜合效益的充分發揮。
　　 由于綠地空間屬性的非限定性，同一塊綠地可以具備游憩、生態、景觀、防災等多種作用，因此，分類時應以其主要功能為依據，力求準確命名，名實相符。
　　 3.2　協調性
　　 目前我國已出臺部分與城市綠地相關的法規和標準，主要有:《城市綠化條例》、建設部部頒文件《城市綠地規劃建設指標的規定》(城建[1993]784號)、《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)、《公園設計規范》(CJJ48-92)、《城市居住區規劃設計規范》(GB50180-93)、《城市道路綠化規劃與設計規范》(CJJ75-97)等。這些法規和標準從不同的層面，不同的角度對某些種類的綠地作了明確的規定，指導著從城市總體規劃到公園、道路綠化規劃設計等各階段的規劃設計工作。作為城市綠地分類方面的標準，既要保證自恰性，又必須與已頒布的相關標準充分協調，才能夠滿足城市綠地規劃設計和建設管理的需求。
　　 3.3　可比性
　　 可比性體現在兩個方面。(1)，與以往城市建設管理及統計資料的縱向可比，這要求城市綠地分類要有一定的延續性；(2)，與國外城市建設的橫向比較，這需要參考、借鑒國外的相關經驗方法，建立比較的基礎。
　　 3.4　可操作性
　　 前三項原則是本項原則的基礎，同時，在城市綠地的具體類、項的劃分上采用適當的技術處理，保證實際工作的使用方便。

4　結語

　　城市綠地分類的研究在我國已經開展了近半個世紀，但是作為行業管理的規定性文件，正式編制分類標準還是第一次。為此，相關的基礎性研究是十分必要的。
　　 作者簡介:徐波/1958年生/女/山東萊州人/1982年畢業于同濟大學建筑系城市規劃專業/教授/北京北林地景園林規劃設計院副院長兼總規劃師/主要從事城市規劃與城市綠地系統規劃的規劃設計、教學及研究/本會會員。

　　文章編號:1000-6664(2000)05-0029-04
　　中圖分類號:TU986
　　文獻標識碼:A