自然文化遺產的價值與利益

　　1　自然文化遺產的價值與利益結構

　　1.1 三種價值對應著三種利益
　　自然文化遺產的獨一無二和非人工再造性^[1]決定了它的社會地位，即有關它的價值與利益結構。與一般資源，同時也與許多公共物品不同的是:自然文化遺產對人類有一種經濟價值所不能涵蓋的意義。這就是被有些學者稱為存在價值的非經濟價值，我們稱之為V1^[2]。至于其經濟價值，為了適應研究目的，我曾將它又分為潛在的經濟價值和短期的直接經濟價值，分別稱為V2和V3。典型的V2是自然文化遺產為它所在地或周邊地區的居民帶來的可持續的旅游經濟收入。典型的V3是從景區在短期內直接開發獲取的經濟收入，如纜車賣票或砍伐植被等。
　　與V1對應的利益群體是全社會成員(稱為G1)，這正是自然文化遺產的公共物品性質。而與V2對應的利益群體則是區域性或社區性的，小到一個村莊，大到一個省(G2)。倘若自然文化遺產實現了其潛在經濟利益V2，即帶動了經濟發展，這個經濟利益主要應由該地區而不是全社會來分享。最后，V3對應著一些更小的利益集團，例如服務或開發公司。它們搞餐飲建賓館、造纜車、還可能在景區建水電站、伐木材等等。這第三類利益集團(G3)不是區域性，而是商業公司性的。
　　盡管上面的高度簡化，自然文化遺產所含不同價值和相應利益群體之間的關系還是足夠復雜的:這是因為三者同時存在著一致性和沖突性，而且既是相互區別的又是在許多方面相互重合的。這是許多“麻煩”的來源。

　　1.2 不同利益之間的一致性
　　開發商眼中的價值(V3)只是區域(社區)潛在利益(V2)的一小部分，而V2的源泉又是自然文化遺產的非經濟價值(V1)。這種V3-V2-V1的依次依賴順序首先決定了對自然文化遺產資源“保護第一”的原則符合所有人的長遠利益。第二，它決定了實現的經濟價值不應僅歸功于它的開發者，還應(而且長遠看更應)歸功于它的保護者。第三，地區和開發公司(G2與G3)的基礎設施建設和旅游服務往往是實現潛在經濟價值的必要條件，而且反過來成為宣傳其存在價值，進而更好保護自然文化遺產的動力。
　　顯然，正是存在這種良性互動的可能，使人們樂于相信“保護和開發利用的一致性。”筆者認為，恰如其分地尊重每一種價值及其對應的利益的合理性，看到三者從根本上的一致性乃是國家自然文化遺產制度的主要出發點之一。
　　然而真正的問題是:在怎樣的條件下，三種利益并不一致的現實才能得以轉變，以實現上述理論上的一致性？

　　1.3 不同利益群體目標的不一致性
　　盡管有利益上的原則上的一致性，但不同利益群體的目標畢竟不同。這表現在它們對自然文化遺產的三類投入方向的各有偏好。這里，第一類投入方向是保護，它包括物質投資和立法執法；第二類投入方向是基礎設施，如道路，公共廁所；第三類投入方向是直接服務或開發，如核心區內的索道。一般說G3(開發公司)極樂意投資于直接獲利的第三類方向，不太樂意投資于間接獲利的第二類投入，最不樂意投資于難以獨自獲利的第一類方向(如遺產保護)，因為投資于公共物品易被他人“免費搭車”。作為另一極端G1(全社會公民)則希望其代理人(中央政府)對自然文化遺產獨特的非經濟價值予以全力保護，即他們最關注第一類投入方向。不難理解，一個利益主體越大，它的目標也越大，即它的投入方向的純經濟收益性越是弱化，而且收益的“回收期”越長，且貼現率越小。
　　這樣，我們便發現了“根本利益一致”下的具體目標不一致性。既然維持一個兼顧可持續性、社會公平和經濟發展的自然文化遺產的價值-利益結構需要上述三類投入，那么主要依靠哪個利益群體來提供某一類的投入就很重要了。因為不同利益群體有不同的投入偏好(時間上、方向的選擇不同)，不同的制度安排必然導致三類投入不同的組合，產生不同的保護和利用遺產資源的效果。
　　其實，從經濟學角度看這本是再清楚不過的事，只是人們有意無意地看不到那些奢談“保護和開發一致性”和那些名目各異的機構背后的真實利益關系罷了。因此，正重視三者目標的不一致性，是國家自然文化遺產制度設計的另一個主要出發點。試想如果把第一類投入(保護遺產)的希望寄托于一家開發公司性質的利益集團(不管它打出什么樣的名義)指望它“在保護中開發”，那就無異于讓狼看護羊群。或換一個說法，讓自負盈虧者主要去做社會貢獻，這實在是不公平也是靠不住的。這不是某個利益集團或個人的高下優劣問題。而是經濟規律問題。一百多年來國家公園制度的出現和完善的過程恰恰就是一個關注并處理不同群體目標不一致問題的過程。國家公園制度選擇了中央政府而不是社區或公司充當遺產非經濟價值的管理者(即第一類投入的提供者)，筆者認為這反映了非經濟價值要由非經濟的組織機構用非經濟手段來負責的邏輯。后來在美國《特許經營法》(1965)中又明確允許某些公司而不是政府在國家公園內提供規制下的旅游服務(即第三類投入的提供者)，這符合經濟價值要由經濟主體來實現的邏輯。提供第一類投入意味著對自然文化遺產處置的權利和保護它的義務，對于國家遺產這類“保護性資源”^[3]，中央政府的權威是絕對必要的。

　　2　國家公園制度在中國社會環境中的變異

　　2.1 變異現象
　　無論是中國的國家風景名勝區還是各類國家自然保護區，本文都概稱為“國家公園”。這是因為我國的這些組織與制度建設雖然不稱為國家公園，但其基本理念是與世界國家公園一樣的。盡管近些年來中國在國家公園的建立建設上取得空前進步，但這個基本上說是國外泊來的制度已經表現出來一些變異。
　　例如:(1)國家管理(指國家級景區、保護區)變為名義上國家，實際上多個部門的管理。(2)部級的管理又實際上下放給省一級地區管理。并依次下放，因而依次受地方經濟考核制度和其他需求的制約。(3)一些從自然文化遺產獲取直接經濟收益的利益集團或明或暗地力爭取得國家公園核心區的資源處置權，正擠壓著負責保護非經濟價值的那些機構的權利空間。(4)一些機構改革和輿論，竭力將對國家公園制度的思維“經濟化”，混淆和模糊自然文化遺產有別于一般經濟資源的區別。趙京興教授已經指出，時下理論上的重大誤區是:將國家公園的管理這一行政性管理等同于經濟管理，將公法混同于民法，將國家公園(它只能用公法來規范)混同于一般國有資產的國有企業(它可以用民法來規范)。
　　顯然，對自然文化遺產的保護力量是這一變異的犧牲品。

　　2.2 變異現象評價之一:客觀原因
　　在相當大程度上，世界自然文化遺產概念(特別是生物多樣性概念)不是源于本土的經濟社會發展的自發要求的產物，而是國際先進意識輸入的結果^[4]。有時這種輸入是強制性的。也可以說，這是所謂“超越發展階段”的產物。發展中國家往往能夠在組織形式和法律條文方面較快與國際接軌，卻長時間達不到相應的內容和質量。不僅如此，由于外在要求與內在實力之間的不平衡而造成一種緊張，導致了一系列“形似而神不似”的現象。這就是上面所列出的“變異”現象。站在“正宗”的國家公園理念或國際標準上來簡單指責這一普遍的現象是無用的，因為這是中國與外界在這方面接軌的最初產出物，它必有原因:
　　(1)中國正處于“經濟增長第一”的發展階段，在這個階段，多數人較注意與提高中低檔物質生活水平和就業有關的GDP數量增長，對于生活環境質量和更高級的生活享受的關注還沒有壓倒前者。即使是旅游也有一個從快餐式旅游到更高級階段的發展過程。這種形勢使得“可持續發展思想”還不夠普及。筆者認為雖然GDP增長第一的思想已經過時，但改變它還需一定時日。
　　(2)中國還是一個二元化結構社會。許多自然保護區，還有一些風景風勝區都地處貧困落后地區。它們“鶴立雞群”，像一塊塊“飛地”，與周邊貧困的農民“隔墻相望”。與國外國家公園不同，中國的國家風景名勝區和自然保護區內的居民密度高得驚人，甚至超過一些發達國家的國家人口密度^[5]。而且，這些生存在“不適宜人生存的地方”的人群難以大批遷出。這樣，許多自然文化遺產內或周邊群眾的“脫貧”與資源保護形成沖突，在長遠的全人類目標和現實的生存壓力之間的權衡往往比想象的還要困難。
　　(3)像國家公園這類為某一社會目標而建立的組織由于種種原因“退化”為“一手搞管理(管理公共資源)，一手搞贏利(“創收”以養活自己)的多目標組織。對于中國來說，這可以理解為向原來分工程度很低的社會組織在功能上的“復歸”。即它不能成為一個獨立于地方利益的只為某一社會目標而行動的組織，而成為既依附于地方政府的其他目標，又自身像一個公司這樣一種的混合物。這是中央政府沒有直接支持這些國家公園機構(對100多家國家風景名勝區，國家有關主管部門只能每年提供1000萬元)，這實際是把權利和義務相當大程度讓給地方政府的結果，而另一個原因則是中國社會結構的慣性。
　　以上分析可以部分地解釋為什么時下單純強調“保護第一”有時得不到真正的響應，只講“保護第一”的政策難以貫徹甚至難以出臺。正如本文前面所說，非經濟價值是無比珍貴的，但是必須把它與其他兩個經濟價值放在一起考慮。綜合考慮可持續性、社會公平和經濟發展，這一點對于像中國這樣的發展中國家尤為重要。實際上這種完全的兼顧又是十分困難的，這也就是為什么對遺產的保護管理現實，各個方面的人士均感到不盡人意。

　　2.3 變異現象評價之二:主觀原因
　　上面解釋了變異現象的必然性與合理性。但是這種“辯護”是有限的:一是因為導致變異的因素有些是暫時的，正在變化之中；二是因為現有一些對它的辯護有虛偽性，需要分析。
　　(1)在一些人強調經濟增長理應壓倒保護的時候，沒有注意到不計生態環境代價的經濟增長不僅已經給我國人民帶來生活質量的損害，并且已經直接阻礙了經濟發展。最近我國一些風景名勝區為了達到世界自然文化遺產的標準，痛下決心花數億人民幣拆除侵占景區的人工建筑。這件事已經證明:追求短期旅游經濟價值(V3)的惡果已經開始通過資源價值(V1)的損失實實在在地反饋到了旅游經濟增長自身了。此外，應指出:“短期增長第一”所追求的其實并不總是完全的經濟發展，而是領導者短短任期內的政績，這兩者是不同的。
　　(2)在一些人強調由于本地區的貧困而不得不做一些破壞資源的活動時，往往忽視了這樣一個事實:一些地方的有關部門，理應為本地區居民爭取利益而實際上卻不代表這個利益群體(G2)。例如，有些部門或有權的小集團投靠或直接參與那些更少數人利益的開發集團。這種權-錢交易的標志是放棄規劃的嚴肅性和排斥社區群眾參與決策。其結果往往是:毀了公共資源(潛在經濟價值V2也喪失了)，肥了權-錢交易者，而貧困居民仍歸貧困。
　　(3)在一些人強調由于政府沒有錢，自然文化遺產的管理者只能“公司化”經營的時候往往沒有區分如下情況:
　　第一，有些國家公園本來并不真的缺錢來維護自身(例如，它們的門票，即國家賦予的行政收費權是足以維持自身的)，卻非要變相地公司化。
　　第二，相當多的公司化結果不是“有了錢就增加了保護投入”，而是“有了錢反而減少了保護投入”。企業的利潤首先是回報投資者，而不是必然回報于資源保護。顯然，利潤或明或暗地流向其他用途，其中難免沒有腐敗的陰影。
　　第三，中央政府是否沒有從財政上支持國家公園的可能:這并非一個可輕易否定的問題。問題是沒有全面權衡利弊，對世界自然文化遺產的認識也沒有達到應有的水平。

　　3　結語

　　本文說明了自然文化遺產的價值特征決定了它與不同利益群體的對應關系，進而說明不同的利益目標對應著對遺產資源的不同的關注與投入。了解這些不同行為的沖突性與一致性，乃是建立國家公園制度并不斷調整的出發點。本文希望將國家自然文化遺產進一步置于社會監督之下，只有讓社會多數人認識到自己的權利，看到這些權利是否變成了自己的利益，或它們變成了哪些人的利益，那么許多令人眼花繚亂的制度變動的真實含義才會一目了然。
　　本文批評了片面強調保護的思想，因為它不理解導致世界國家公園制度在中國的變異或退化現象的經濟社會根源。然而筆者認為更值得注意的應是助長這種變異現象的那種多少有些短見的認識。也許強調保護和強調與經濟效益結合的聲音總是此起彼伏的，但在筆者看來，它們都是在完整與鞏固國家公園制度的過程之中。而國家公園制度也正是為防止人們為謀近利小利而破壞全社會乃至全人類利益而創造出來的。
　　本文說明變異現象的深層原因，并非為了使之永久化，更不是為了掩飾這種變異背后堆積的無知、短見、自私、貪婪。恰恰相反，本文希望盡早扭轉這種變異現象，使我國自然文化遺產的制度設計更加有針對性和創造性，以新的面貌回到或更加接近于國家公園的理念。之所以強調“盡早”，一是因為自然文化遺產一旦破壞難以恢復，二是因為不恰當的利益結構一旦形成則難以改變。現在正是對未來特別敏感和重要的時候，我們還有機會。
　　
參考文獻:
　　[1] 張曉,鄭玉歆主編. 中國自然文化遺產資源管理:中國自然文化遺產的內涵和資源特殊性[M].北京:社會科學文獻出版社,2001.
　　[2] 鄭易生.中國自然文化遺產資源管理:資源價值與利益集團——國家自然文化遺產資源的一些理論問題[M]. 北京:社會科學文獻出版社,2001.
　　[3] 張曉. 中國自然文化遺產資源管理:自然文化遺產的內涵和資源特殊性[M].北京:社會科學文獻出版社,2001.
　　[4] 鄭易生. 社會規制組織的多目標性問題”，引自張昕竹主編:中國規則與競爭:理論和政策[M]. 北京:社會科學文獻出版社2001.
　　[5] 錢薏紅. 制度創新:中國自然保護區可持續經營的根本[J]. 中國人口、資源與環2001(2).
　　
作者簡介:
　　鄭易生/1944年生/男/研究員/中國社會科學院環境與發展研究中心(北京　100732)
　　
　　收稿日期:2001-12-21；修回日期:2002-03-01