綜合生態系統管理對我國濕地立法的啟示

　　一、綜合生態系統管理概述 
　　綜合生態系統管理（Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM）是一個新興概念，目前對它沒有統一的定義，相關問題都在探索和發展中。蔡守秋教授從環境資源法學上進行概括，提出綜合生態系統管理是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然（包括環境、資源和生物等）的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處。[1] 
　　2000年《生物多樣性公約》締約方大會第五次會議通過的第V/6號決定《生態系統方式》，對綜合生態系統管理的內容進行了規定。它提出了有關生態系統辦法的12項原則：(1)確定土地、水及其他生命資源的管理目標是一種社會選擇；(2)應將管理下放到最低的適當層級；(3)生態系統管理者應考慮其活動對鄰接的和其他的生態系統的（實際的和潛在的）影響；(4)考慮到管理帶來的潛在收益，通常需要從經濟學的角度來理解和管理生態系統；(5)為了保持生態系統服務，保護生態系統結構和功能應成為生態系統方法的一個優先管理目標；(6)生態系統的管理必須以其自然功能為界限；(7)應在適當的時空范圍實行生態系統方式；(8)認識到生態系統進程的特點是時限的變化性和效應的滯后性，應從長遠制定生態系統管理的目標；(9)管理必須認識到變化的必然性；(10)生態系統方式應尋求生物多樣性保護與利用間的適當平衡與統一；(11)生態系統方式應該考慮各種形式的有關信息，包括科學知識、土著民和當地人的知識、創新的和習慣；(12)生態系統方式應該要求所有相關的社會部門和科學部門參與。 
　　這12項原則從利益相關者的確定、管理機構的設立、管理目標的制定、管理方法的選擇等方面，較為全面地闡釋了綜合生態系統的主要內容，能夠公平地促進土地、水和生物資源的保護與可持續利用。 
　　二、我國濕地立法的現狀及不足 
　　我國是濕地資源大國。我國濕地具有類型多、絕對數量大、分布廣、區域差異顯著、生物多樣性豐富的特點。[2]但長期以來，由于對濕地重要性的認識不足，人們對濕地進行掠奪式的開發和破壞，導致天然濕地大量消失，生物多樣性銳減，水質惡化，濕地生態功能急劇下降，直接影響到我國水資源供給安全，降低江河沿岸蓄洪防澇功能，水澇災害發生的風險增加，破壞野生動植物棲息地，濕地保護形勢十分嚴峻。 
　　我國對濕地的法律保護涉及多部法律法規。《憲法》、《環境資源法》等有關環境保護與資源開發的一般規定當然適用于濕地；《漁業法》、《水法》、《野生動物保護法》等的部分規定間接適用于濕地組成要素；1992年中國加入《濕地公約》之后，《自然保護區條例》、《海洋自然保護區管理辦法》、《海洋環境保護法》開始明確出現濕地的概念，濕地作為一個整體納入環境法的調整范圍；2003年先后通過的《黑龍江省濕地保護條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護條例》、《甘肅省濕地保護條例》和《上海市九段沙濕地自然保護區管理辦法》，使濕地保護出現了專門立法，標志著濕地保護進入一個新的階段。但從對濕地法律保護的整體來看，還存在著諸多問題： 
　　（一）濕地法律概念的內涵與外延不明確、不統一 
　　盡管已有法律法規對與濕地有關的內容做出了部分規定，但這些規定僅是針對濕地的某些類型而言的，如《土地管理法》就“養殖水面”，《海洋環境保護法》就“海濱”，《漁業法》就“內水、灘涂”等。“濕地”尚未作為一個統一概念在立法中得以運用，即使是在出現“濕地”一詞的《自然保護區條例》和《海洋自然保護區管理辦法》中，也將“濕地”與屬于濕地亞類的“內陸水域”、“河口”、“灘涂”、“海灣”、“海岸”、“漁業資源”等相提并論，這足以說明“濕地”概念在法學領域尚不統一。[3] 由于“濕地”概念不統一，外延不明確，直接導致某些濕地資源或者功能不能得到國家法律的有效保護。管理者在濕地管理工作中難以把握管理對象的范圍與邊界，自然也就不能明確濕地管理立法的最終目標，也無從制定適用于濕地管理的法律措施。 
　　（二）管理機構和權限不明確 
　　濕地保護直接或間接涉及到林業、漁業、環保、工商、海洋、農業、土地、交通、地礦等部門，但現行法律沒有明確各部門之間的具體職責及協調合作等內容。國務院規定國家林業局“組織、協調全國濕地保護”工作，但實際上不同部門在濕地保護、利用和管理方面的目標和利益不同，導致各部門之間相互爭奪或相互推諉，濕地資源多頭管理、交叉管理的現象。各部門各行其是，各自為政的現象時有發生，影響了濕地的科學管理。 
　　（三）偏重經濟價值，忽視生態價值 
　　任何資源都既有經濟價值又有生態價值，但對于不同的資源，其側重程度又有差異。濕地之所以要予以特別保護，原因即在于其獨特的生態功能所帶來的巨大價值。濕地生態系統所具有的納垢凈污、調節氣候、豐富生物等功能，是濕地區別于一般土地的根本所在。傳統資源法對自然資源的利用主要是從經濟效用的角度加以考慮，甚少考慮資源的生態價值；其目的在于如何更好地對資源進行開發、利用而非保護，即便現代愈來愈多地考慮到生態因素，也只是為了在如何盡量避免對生態環境造成破壞的前提下更好地對資源加以經濟利用，而非積極利用資源的生態功能。在此思想下的資源立法顯然與應主要利用濕地之生態價值的立法不符合，難以起到切實的保護作用。[4] 
　　（四）缺乏公眾參與 
　　目前，我國濕地的法律保護主要依靠的是政府，當地居民、社區和非政府組織缺乏參與有關濕地決策的有效途徑，導致濕地利益相關者未能與政府、行政部門平等對話，不能有效解決環境權益和經濟利益沖突；同時導致濕地利益相關者缺乏濕地保護的法律意識，盲目開采和過度利用資源現象嚴重。現有的濕地立法中的公眾參與仍停留在法律的原則性規定中，尚未具體化、制度化，缺乏可操作性和相應的法律救濟。從參與的內容來看，主要集中在宣傳教育方面，尚未觸及濕地保護決策的參與，這極大地限制了公眾參與的層次和公眾參與作用的發揮；從參與的過程看，主要側重于對違法行為的事后監督，事前的參與不夠，不能實現濕地保護法律法規的預防目標。[5] 
　　三、綜合生態系統管理原則指導下我國濕地立法的完善 
　　（一）明確濕地的概念，厘清權利關系 
　　由于“濕地”的概念直接關系到法律保護對象的范圍，因此，我國濕地管理需要解決的首要問題，就是通過立法明確“濕地”的內涵與外延，并加以統一。依據綜合生態系統管理的原則，明確了對象的范圍，才能確定相應的利益相關者，進而明確各主體的權利義務，厘清各主體間的法律關系，達到科學有效的管理。鑒于《濕地公約》中“濕地”定義的科學性、概括性，并且為國際社會所共同認可，我國又是《濕地公約》的締約國，因此建議我國濕地立法采納《濕地公約》中的“濕地”定義，即“濕地系指不問其為天然或人工、長久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止、或流動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包括低潮時水深不超過6m的水域。此外，濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸、沿海區域以及濕地范圍的島嶼或低潮時水深超過6m的水域”。 
　　（二）明確行政主管部門及其職能，健全管理體制 
　　濕地的管理和保護涉及到土地、水、生物、礦產等多種自然資源，而且還涉及到經濟、社會、生態、環境等各個方面。綜合生態系統管理的原則要求綜合對待生態系統內的各組分，以整個生態系統為考量對象，來確定管理的各項內容。我國濕地立法應當考慮將濕地范圍內的水體、土壤、植被、動物、微生物及其構成的生態系統作為統一整體進行管理。設立統一的濕地保護管理機構，對濕地整體及其構成資源予以統一管理，實為必要。而根據綜合生態系統管理的原則2，管理應當下放到最低的適當層級。我國幅員遼闊，濕地又具有很強的地域性，各地區濕地的種類和特點差異很大，所以在具體機構設置時，可以考慮根據我國濕地的區劃設立與地方政府平級的專門地方濕地管理的綜合機構，統一領導該區劃內的濕地管理工作。根據濕地各要素管理的具體需要，將管理任務分派到各個地方政府部門，明確各部門對其管轄下濕地的權力范圍。《江西省鄱陽湖濕地保護條例》就確立了這樣的管理體制。該條例規定江西省人民政府鄱陽湖濕地保護綜合協調機構負責濕地保護工作，該綜合機構由環境保護、農業、林業、水利等有關行政部門組成，還規定了其他部門的配合職能。這種管理模式通過新設立的專門的濕地保護綜合管理機構統一濕地管理權，其他部門負責配合，進行監督，權力集中、分工明確又能協調各部門的權責，提高了濕地保護的效率。[6] 
　　（三）矯正立法價值目標，重視濕地的生態價值 
　　我國濕地立法應從整體濕地生態系統的高度來規范與濕地有關的各種行為，保護濕地的生態功能，矯正現行立法的價值目標錯位。用綜合生態系統管理的理念指導濕地立法，保障濕地的生態、經濟和社會效益的充分發揮，實現濕地資源的可持續發展。根據綜合生態系統管理的原則5、6、10，濕地立法必須以維護濕地生態系統平衡，保護濕地功能和濕地生物多樣性，實現資源的可持續利用為基本出發點，堅持“全面保護、生態優先、突出重點、合理利用、持續發展”的方針。根據原則7、8、9、10，濕地管理部門應當因地制宜，制定濕地管理的長遠目標和計劃，將濕地作為一個整體，充分考慮生態系統內部各要素的聯系，平衡開發利用與保護，在濕地的承載能力范圍內進行開發、利用，維護濕地生態系統的完整性。針對可能發生的變化，還必須有相應的對策和措施。各級政府應將濕地保護行動計劃制度化、法制化。法定計劃性工作在執行中可以得到政府各部門的認真貫徹和相互支持，減少矛盾和沖突，從而實現既定目標。 
　　（四）建立公眾參與制度，增強可操作性和實效性 
　　對濕地的法律保護中，當地居民、社區和非政府組織缺乏參與決策的有效途徑，這就使得現行的濕地立法較少能考慮到利益相關者的權利。在綜合生態系統管理中，公眾參與是現代民主與法治的重要體現。根據綜合生態系統管理的原則11、12，我國濕地立法應明確建立公眾參與制度，通過立法賦予公眾環境知情權和參與權，對公眾參與的具體程序進行規定，有法可循，使公眾能夠參與到濕地保護的整個環節。注重發揮公民、社區和非政府組織在決策、監督中的作用，提高公眾對濕地保護的關注程度，增強公眾的法律意識，依靠公眾對濕地管理部門進行監督，使濕地保護更具有科學性、公共性和民主性。 
　　四、結語 
　　綜合生態系統管理具有綜合性、可持續性、科學性等特點。濕地立法作為濕地保護的重要手段，應當建立在綜合生態系統管理的基礎上，不斷完善，在濕地生態系統功能和服務與人類社會之間建立聯結，促進濕地的可持續發展。