耕地生態環境價值測算與環境質量控制

摘要  耕地既有經濟效應還有生態環境效應，耕地非農流轉常伴有生態環境質量的下降，應對此予以扼制與補償。在耕地流轉成本中加入生態環境價值內容，以實地測算為基礎，結合一些可行的政策措施的實施，有可能達此預期目的。并借此充分發揮地價對耕地占用可能具有的經濟約束功能。

關鍵詞  耕地  非農流轉  生態環境  補償  成本

Determining ecological value of cultivated land to control environment quality  Pan Lingling¹, Zhang Yan², Peng Buzhuo². （1.College of Continuing Education, University of Science and Technology of China, Hefei Anhui230052; 2. Department of Urban and Resources Sciences, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093）

Abstract:  Cultivated land has both economical function and ecological function. Because degradation of ecological quality is often accompanied with cultivated land being transferred to construction land, the compensation of the loss of ecological value of cultivated land should be considered and this value should be added into the transferring cost of cultivated land. Based on the survey of ecological functions on the spot the ecological value can be determined. Both ecological degradation and fast loss of cultivated land could be controlled by increasing the cost of occupying cultivated land, adding the ecological compensation and implementing practicable policy.

Keywords: Cultivated land  Transferring to construction land  Ecological value  Compensation  Cost of occupying

耕地不僅有經濟、社會功能和相應的價值，還與其上的植物組成耕地生態系統，具有生態環境功能和相應的價值。一旦轉為其他用地形式，這些功能與相應價值均發生改變，非農流轉對耕地生態環境功能的影響尤甚，我國總體環境質量下降與此不無關系，環境保護部門對之應予重視，并介入耕地保護，以便從這個源頭控制環境質量。

雖然人口增長和社會發展會引起耕地的非農流轉，但我國在這方面卻有一些特殊原因，如：耕地的比較經濟效益低于很多其他用地形式，受利益驅使，人們寧愿將耕地轉為別種形式用地；耕地價格遠低于城市用地價格，兩者相差十幾至百十倍^[1]，用地者便更樂于占用耕地；另外，新增建設用地的土地有償使用費中30%上繳中央財政70%留給地方政府，土地出讓費與征地成本間的巨大差額成為財政部門和土地管理部門重要經費來源，非農流轉中的利益使地方政府在保護耕地方面不愿作為或消極作為，甚至有可能驅動地方政府參與征地與賣地^[2]。可見，耕地大量流失的一重要誘因是其價格太低，從現有價格形成機制看，生態環境價值不計入其中則是產生低地價的一個重要制度性缺陷。其后果就是既難對占用耕地者構成有效的經濟約束，又使他們將耕地的生態環境效應當作一種“外部效應”而在占用時棄之不顧，并對此種損失不予補償。

要改變這種現狀并因此控制由之造成的環境質量下降，應做也可做的一項工作是將生態環境價值計入耕地的流轉成本中，通過提高占用成本來扼制耕地快速流失，并經各種補償措施減緩環境質量下降的趨勢，甚至使環境質量有所改善。

1 耕地生態環境價值測算

為了將生態環境價值納入流轉成本，先要測算該種價值。耕地生態系統具有的主要生態環境功能有：提供農副產品、調節氣候、調節氣體、涵養水源、保持土壤、養分循環與持留、凈化環境、維持進化、提供文化娛樂^[3]。受測量手段及基礎研究不足的限制，有部分生態環境功能難以定量測算，有些又難以價值化，目前可直接或間接測算的指標有：耕地提供產品的物質量、固定CO₂量、釋放O₂量、土壤蓄水量、減少土壤流失量、養分循環量、阻滯塵土及文化娛樂等若干項。

1.1  借助已有異地研究數據估算耕地生態環境價值

20世紀70年代起，國外學者便展開了對生態環境服務功能的研究^[4]，在積累了大量研究數據的基礎上，綜合不同區域的研究，通過統計方法估算了全球生態系統服務價值和自然資本^[5]。國內學者也對我國生態系統的生態價值進行了評估^[6~8]，有些研究亦涉及耕地生態價值，只是因主要依據Costanga等提供的數據（見表1），其中耕地又僅考慮了3項生態功能的價值，故估算值偏低^[5]。

表1中國與全球主要陸地生態系統的生態環境價值  USD/（hm²·a）

1.2  利用實地測量數據估算耕地生態環境價值

（1）提供產品的物質量

該指標可用耕地生態系統的凈第一性生產量（NPP）來評價。常用方法是，直接割取一定面積的植被，然后分器官稱重，取樣測定含水量，計算各器官的生物量^[9]。

市場價值法^[10]可以計算耕地提供的物質產品的價值量，即耕地農副產品的經濟產出量。

（2）氣體調節

包括固定CO₂和釋放O₂維持生態系統CO₂/O₂平衡，減緩溫室效應。

根據光合作用和呼吸作用反應方程式^[11]：6nCO₂+6nH₂O→nC₆H₁₂O₆+6nO₂→nC₆H₁₀O₅，植物生長162 g多糖有機物可固定264 g CO₂并釋放192 g O₂，或每形成1 g干物質需要固定1.62 g CO₂并釋放出1.2 g O₂。因此，由NPP可推算耕地固定CO₂量（F_CO2＝1.62×NPP）與釋O₂量（L_O2＝1.2×NPP）；也可用測定作物含碳量來推算作物固定CO₂量。

用造林成本法^[6]或借用西方一些國家用來限制工業CO₂排放的碳稅法^[10]可計算耕地固定CO₂的價值量：P_CO2＝F_CO2×造林成本，或P_CO2＝F_CO2×碳稅率。

用生產成本法^[6]可計算耕地釋放O₂的價值量：P_O2＝L_O2×生產成本，生產成本可以是工業制氧成本也可以是植樹造林成本。

（3）涵養水源　

參考森林生態系統蓄水功能的計算方法^[12]，采用降水貯有量法測算耕地的蓄水量：Q＝A×J×R_n，Q為與裸地相比耕地涵養水分的增加量；A為測算區面積；J為測算區多年平均產流降雨量（P>20 mm）；R_n為與裸地比較耕地減少徑流的效益系數，R_n的數值可通過實測產流降雨條件下裸地（R_b）和耕地（R_c）的降雨徑流率求得（R_n＝R_b－R_c）。

也可采用常規方法在不同樣地中測試土壤水份，如用雙環測滲器和ITS-A型土壤滲速儀測定土壤下滲能力及下滲率^[13]。

用影子工程法^[7]如選擇水利替代工程（即建一個同等涵量的水庫蓄水）的成本計算涵養水源的價值：P_W＝Q×單位蓄水量水庫建設及運營成本。此法的可操作性較強，但替代工程并不唯一，不同工程造價會使估算價值出現差異。亦可用水量平衡法^[7]：P_W＝Q×當地水價。

（4）保持土壤　

內容包括與裸地相比耕地減少土壤流失、并相應減少耕地養分流失以及減少泥沙淤積于湖泊等水體。以裸地土壤侵蝕速率作為耕地潛在土壤侵蝕速率E_p，以E_p與現實耕地土壤侵蝕速率E_r的差值計算耕地減少土壤流失量E：E=E_p－E_r。用¹³⁷Cs示蹤法可快速、經濟、簡便估算E_p與E_r，其特點是通過一次采樣便能測量并估算多年平均土壤侵蝕速率^[14]，很適于當前目的的研究。也有用土壤侵蝕普查數據作為E_r，全國土壤侵蝕等級分類中的“強度”級對應的數值作為E_p^[8]，然后計算面積A上流失土壤總量M：M＝(E_p－E_r)×A。

侵蝕減少相應減少耕地養分流失量E_Ni^[15]：E_Ni＝E×表層土壤養分含量。

再用多種方法估算耕地保持土壤功能對應的價值P＝P_E＋P_Ni＋P_S。

用成本法估算減少土地廢棄的價值P_E^[10]：先算年減少土地廢棄面積S＝M/[Bu×耕地平均厚度（0.5 m）]，Bu為土壤容重（t/m³）；再由耕地的平均收益P_y計算其價值P_E＝S×P_y。

用市場價值法估算保持耕地土壤肥力的價值P_Ni^[16]，方法是根據年減少養分流失量E_Ni與化肥替代價格P_Fi估算其價值：P_Ni=E_Ni×P_Fi。

根據泥沙運動規律，流失土壤最終沉積于河道、水庫、湖泊之中，造成它們蓄水容積下降，可用影子工程法估算減少泥沙淤積的價值P_S^[10]：P_S＝(E/Bu)×T_r×P_c，T_r為泥沙輸移比（％），P_c為蓄水成本，其余符號含義同前。

P＝P_E＋P_Ni＋P_S中，前兩項測算的是耕地相比裸地減少侵蝕在侵蝕發生地當地引起的價值變動量，后一項則是在異地引起的價值變動量。

（5）養分循環與持留　

構成耕地凈第一性生產力的營養元素量即為參與循環的養分量^[8]。養分循環與持留量CN_i＝NPP×C_Ni，C_Ni為參與評價的營養元素在作物中的含量，主要是含量相對較大的N、P、K等元素。當然，也可將此處的測算擴大到其他營養元素。

根據化肥價格P_Fi，采用市場價值法評估養分循環與持留價值P_CNi^[8]：P_CNi＝CN_i×P_Fi。

（6）凈化環境　

目前可以量化的主要是作物阻滯塵土和吸收SO₂的功能^[6]。

利用作物葉面積大小、葉面指數及葉面吸附的塵土量計算耕地上作物阻滯塵土的量；再由生產成本法即污染治理工程削減單位煙塵的運行成本，估算阻滯塵土的價值^[6]。同理可以計算耕地吸收SO₂的量及其相應價值量。

（7）提供文化娛樂　

指耕地景觀及農耕生活提供的休閑觀光與生活體驗的功能，以人們對此的支付意愿（WTP）來估算此項功能的價值。常用的是有條件價值評估法（CVM）和旅行費用法（TCM）^[3]。CVM通過直接詢問、問卷、投標等調查方式獲得人們對耕地提供文化娛樂功能的支付意愿；TCM則通過對游客游憩費用的統計分析得出耕地景觀的經濟價值。[NextPage]

2  非農流轉發生時補償耕地生態環境功能損失的可能措施

目前我國常用行政手段扼制耕地快速流失，對經濟活動起很大導向作用的價格手段未發揮應有功效，對耕地非農占用后的生態環境變化以及生態補償也未提出明確要求，因此，在耕地管理中應考慮與市場接軌，加強經濟杠桿的作用，尤其在耕地價值中增加生態環境價值及設法提高耕地的占用成本，并使其成為恢復耕地生態環境功能的基礎，同時對占用耕地構成更強的經濟約束。

2.1  補償的合理性和補償對象

耕地的流轉成本理應既包括經濟成本又包括生態環境成本，否則會因流轉成本過低而從經濟動力方面刺激耕地快速流失，又會因成為誰也不為之買單的“外部損失”而造成耕地原有生態環境功能在非農流轉中喪失，讓社會蒙受生態環境質量下降帶來的一系列損失，影響可持續發展。

耕地的生態環境功能有助于維護生態安全，支持社會可持續發展，它的損益對象是全社會，故其價值不屬于個人或某集團而屬于全社會，即生態環境價值具有公共福利性^[4]。于是，耕地生態環境價值的補償對象與方式有別于經濟與社會價值，損失補償應歸屬于全社會。開發占用農地的收益者（土地開發商）須向代表全社會利益的國家交納相應的補償費用。

利用價格這一市場經濟中最直接最敏感的調節手段，將生態環境價值加到耕地地價之中，并在非農流轉發生時對開發商或土地占用者征收相應費用，使生態環境價值直接成為耕地流轉成本的一部分，則可能從經濟利益角度對開發者多占耕地的欲望形成遏制，迫使他們節約集約地使用有限的土地資源甚至放棄需求，也使國家可以集中部分補償資金用于恢復受損的生態環境。

2.2  可以考慮采取的補償措施與實施方式

根據環境管理中“誰受益誰付費”、“誰污染誰治理”的污染成本負擔原則，考慮到將成本內部化與激勵功能相結合，即相關措施不僅應實現外部成本內部化以將耕地開發形成的生態環境成本轉移給開發商，還應具有激勵功效以促使開發商愿意修復開發耕地的生態環境功能，可以采取這樣一些措施將生態環境價值納入流轉成本：

“在生態補償與經濟補償分離基礎上按比例超額征收生態環境價值變動的補償費”。生態補償與經濟補償相分離，即生態補償在經濟補償之外另行實施，兩不相混，以免分不清土地出讓費中哪些對應原本就有的耕地經濟價值哪些對應新增加的生態環境價值，以致開發商根本不顧及生態環境價值，卻說自己為耕地使用權出價中已包括了耕地的生態環境價值，那樣就難以實現保護生態環境的目的；又因為耕地非農流轉中以其經濟價值作為測算價形成耕地的基準地價，而采用諸如招投標、拍賣等方式轉讓土地時形成的實際市場轉讓價遠高于前者，相當于市場將耕地的經濟價值放大了，故可按市場價對經濟價值的放大比例將耕地的生態環境價值相應放大，即按與經濟價值相同的放大比例征收生態環境價值的補償費，以便給開發商更大的生態成本壓力。

仿國家建立“出口退稅”制度鼓勵出口的做法，實行“先征后返還”，即只要開發商采取行動恢復所開發土地的生態環境功能，并經認可的權威機構測試達到原有生態環境功能，則預征的生態環境補償費便予返還，而且可以恢復一部分功能便返還對應的預征費用，也可以全部達到原有功能再全部返還預征費，此措施結合“超額征收”的成本壓力，當可促使開發商修復生態環境功能。

具體操作中由何部門代表國家征收生態環境損失補償費用，完成組織、協調、監督生態環境恢復或重建等一系列管理工作，并無現成管理程序。現行土地的經濟價值是由國土資源廳（局）征收，為與此銜接以便實施，可由國土資源管理部門代表環境保護部門征收生態環境補償費用，但應實行耕地生態環境價值與經濟價值分賬管理分別使用，即生態環境恢復費專款專用，并接受環境保護部門的指導與監督；同時仿建設項目環境影響評價制度，耕地開發之前亦應進行環境影響評價，土地使用者只有向土地管理部門出具環境保護部門批準環境影響評價同意開發及確認應交納的耕地生態環境損失補償費用的證明，并向土地管理部門交納相應生態環境補償費用，方可獲得土地尤其是耕地使用權，進行土地開發。

實施這些措施可把耕地非農流轉形成的生態環境成本轉嫁給開發商，以此將“外部成本內部化”這條環境管理原則具體應用于耕地開發的管理實踐之中；國家預先超額征收耕地生態環境價值損失費用，同時并用有征收又有返還的措施，還可借助經濟手段調整開發商的行為，從經濟利益角度刺激開發者恢復與重建被占耕地的生態環境功能；也有助于增強土地開發使用者的環境保護意識，促使他們保護環境，使土地開發利用與環境保護相協調，防止以生態環境損失為代價片面追求經濟增長。如若超額征收耕地生態環境價值仍不能促動開發商自覺恢復占用耕地所損失的生態環境功能，國家也可集中預征資金，由相關政府部門組織實施可行的生態環境恢復重建工程，如植樹造林綠化工程，建設生態公園，改良退化土地及荒漠化土地，治理水土流失，復墾已毀土地，實行道路和建筑物的立體綠化等，以補償受損的生態環境功能。

3  結  語

（1）耕地總價值應等于經濟價值、社會保障價值和生態環境價值之和。有必要不斷完善耕地價值的監測和計量方法，建立統一的計量、統計和核算口徑，以全面估算耕地的綜合價值；尤其要加強耕地生態環境功能及其價值測算的研究，使人們不僅定性而且定量地認識耕地生態系統具有的生態環境功能，幫助人們正視快速城市化過程中耕地非農流轉引起的生態環境損失，接受保護耕地就是保護生態環境、要實現可持續發展就必須恢復與重建耕地非農流失損失的生態環境功能的觀點，并為管理與決策提供必要的基礎數據。

（2）耕地流轉尤其是非農流轉時，現行補償體系中不包括生態環境價值補償，造成耕地的開發利用僅受單純經濟利益驅動，卻未受到有效的資源與環境約束，使得資源耗竭速度加快，導致經濟發展對耕地的不珍惜和破壞，結果又反過來制約了經濟可持續發展。為此，在非農流轉中，不僅要對耕地的經濟價值與社會價值進行補償，還需對耕地的生態環境價值進行補償。

建立耕地生態環境價值補償機制是實現使生態環境損失這種原屬耕地非農流轉外部成本的開發成本內部化的基本途徑。這樣的機制有助于激勵開發者恢復與重建被占用耕地的生態環境功能，并保證了國家有必要的經濟實力來集中恢復與改善生態環境，減少占用耕地造成的生態環境破壞；還能強化對占用耕地的經濟約束，促使開發者節約稀缺的耕地資源，這就從改善生態環境功能角度優化了土地需求與利用結構。

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