從生態補償到流域生態共建共享

理論前沿
我國水生態與環境不斷惡化的根本原因就是水生態與環境的無償使用、過度利用和缺乏生態與環 境投資回報機制。由于水生態與環境投入和效益的外部性, 其補償機制單純依靠市場機制難以形成, 還要靠政府的宏觀調控和公共財政的補償或補貼。目前, 國家高度重視生態與環境保護和建設, 把加強生態與環境保護建設作為全面建
設小康社會的目標之一, 本文提出
建立流域生態共建共享機制是實
現流域社會經濟和生態協調發展
的新途徑。
一、從生態補償到流域生態
共建共享
1.流域生態補償的概念和特征
流域生態保護補償是指國家對
流域生態保護區內因致力于生態與
環境保護而喪失發展機會的居民在
資金、技術和實物上的補償及政策
上的優惠等; 同時還指因生態與環
境保護和建設的外部性, 流域生態
保護凈受益區對保護區致力于生態
與環境保護各方面投入的分擔。
流域生態保護補償具有以下特征:
( 1) 補償范圍的確定性
生態補償的范圍是相當廣的, 除
了對恢復已破壞的生態與環境的投
入進行補償之外, 還包括對未破壞
的生態與環境進行污染預防和保護
所支出的一部分費用, 以及對因環
境保護而喪失發展機會的區域內的
居民進行的資金、技術、實物上的補
償以及政策上的優惠和為增進環境
從生態補償到流域生態共建共享
———兼以新安江流域為例的機制探討
劉玉龍, 阮本清, 張春玲, 許鳳冉
( 中國水利水電科學研究院)
摘要: 針對流域生態建設和保護中的外部性問題, 介紹了流域生態補償的概念和主要特征。分析了我國在
生態補償工作方面存在的問題, 指出建立流域生態共建共享機制是緩解水源涵養區在保護生態和加快發展中
面臨的雙重壓力的有效途徑, 也是實現流域社會經濟和生態協調發展的關鍵。以新安江流域為例, 探討流域
生態共建共享機制, 提出流域生態共建區和共享區的概念和范圍, 對建立流域生態共建共享機制的原則和步
驟作了探討。
關鍵詞: 生態補償; 外部性; 共建; 共享; 新安江流域
From ecological compensation to ecological inter - construction and shar e of r iver basins // Liu
Yulong, Ruan Benqing, Zhang Chunling, Xu Fengran
Abstract: In the light of external issues related to ecological construction and protection of river basins, the
concept and main features of ecological compensation of river basins are present. It analyzes the existing problems
in ecological compensation in our country. It is pointed out that building an ecological inter - construction
and share mechanism of river basins is an effective means of alleviating dual- pressures encountered by ecological
protection and fast development in water sources preserving areas and also the key of realizing a harmonious development
of our economy and society with ecology. Taking Xing Anjiang River Basin as an example, it discusses
ecological inter - construction and share mechanism of river basins, which involves in proposes concepts and
scopes of ecological inter - construction areas and sharing areas, principle and procedures of building ecological
inter- construction and share mechanism for river basins.
Key words: ecological compensation; externality; inter- construction; share; Xing Anjiang River Basin
中圖分類號: X24+TV213 文獻標識碼: A 文章編號: 1000- 1123( 2006) 10- 0004- 05
收稿日期: 2006- 02- 16
作者簡介: 劉玉龍( 1966～) , 男, 中國水利水電科學研究院水資源所管理研究室主任, 高級工程師。
注: 本文為“新安江流域生態共建共享機制研究”項目部分成果。
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保護意識、提高環境保護水平而進
行的科研、教育費用的支出。不僅有
單一的末端治理和補償, 也有全過程
的綜合性補償; 既有對物的補償, 也
有對人的補償。從時間上看, 既有對
過去生態保護投入的補償, 也包括將
來為維持良好的生態與環境而需要
的繼續投入的分擔。
( 2) 補償手段的多樣性
流域生態保護補償不僅包括由
國家通過直接財政補貼、財政援助、
稅收減免、稅收返還的形式進行的
貨幣、實物補償, 而且還包括國家和
地方( 包括共享區) 在建設項目、技
術交流、人員培訓等方面的扶持和
援助。
( 3) 補償機制的規范性
生態補償要依法有序, 市場補償
制度達到成熟尚需時日, 保證生態補
償的延續性, 防止“人存政興, 人亡政
息”, 用法律手段保障政府有關生態
補償的方針和政策得以貫徹和執行,
用法律去規范、約束人們對環境資源
的各種開發、利用行為。
2.我國生態補償存在的問題
( 1) 流域層面的生態補償尚未開展
局部地區的生態補償在全國已
有不少試點, 但流域范圍內上下游以
及下游引水受益區之間的補償卻開
展得不多。
( 2) 政府補償比重過大
我國的生態補償中, 政府的轉移
支付、財政補貼、管制等“ 命令與控
制”的措施一直是生態補償的首要手
段。流域上下游、地區之間的市場補
償盡管隨經濟體制改革有了一定的
適用范圍, 但在生態補償制度中的作
用還有待強化。政府的補償比例過
大, 會造成地方在根據具體流域發展
狀況而采取區域間補償的積極性不
高, 上下游間的約束性也不強, 對整
個流域生態保護共享所承擔的責任
不能得到有效體現。
( 3) 市場補償制度尚不成熟
就環境產權交易制度而言, 其設
立、運行所需的條件很高, 只有市場
經濟較為發達、法制和公共管理較為
健全、環境監測力量較強的大城市才
有條件小范圍實施, 目前我國只有少
數幾個城市作了嘗試。對于環境產權
的初始分配方式、交易主客體、交易
程序、原則及交易是否跨區域等問
題, 尚未形成一致意見。
( 4) 與生態補償相關的法律制度
存在操作困難
雖然隨著1992 年聯合國環境發
展大會的召開及社會主義市場經濟
模式的確立、可持續發展基本國策的
形成, 我國已經初步建立起了由國家
立法和地方立法共同構成的環境法
律體系, 確立了土地利用規劃、環境
影響評價、建設管理“三同時”制度、
取水許可及排污申報登記等具體的
法律制度, 但各環境部門之間缺乏一
致性、協調性, 在實際補償過程中存
在著諸多問題。
3.流域生態補償問題研究的發展
趨勢
國內外各流域上下游地區間生
態與環境的恢復、保護補償, 其研究
和實踐可歸納為以下5 種趨勢:
( 1) 理論研究逐步深入
理論方面主要有資源的公共物
品屬性理論、生態與環境資源的有償
使用理論, 以及外部成本內部化理
論。這些理論研究的逐步深入, 為有
效解決流域上下游的生態保護和建
設、生態效益共享以及區域和諧發展
等問題奠定了堅實的基礎。
( 2) 從理論研究逐步向建立生態
補償機制方向發展
根據“誰受益, 誰補償”的原則初
步進行補償標準的計算。通過補償行
為的研究, 明確補償的主客體, 并且
在如何實現補償及補償基金的管理
和使用方面建立一定的機制, 形成了
制度。
( 3) 從定性研究為主逐步向定量
確定補償標準方向發展
過去對生態補償或具體的補
償水平只是定性說明, 定量確定補
償標準和規模計算方面比較簡約。
現在逐步從定性說明向定量計算
轉變。
( 4) 從局部地區的生態補償研究
轉向整個流域生態補償問題的研究
流域上下游之間是內部聯系十
分緊密、生態關聯性很高的有機整
體。個別地區或流域局部的補償問題
的解決, 只能稱為個別性的補償問
題。為合理解決自然界整個流域上下
游的生態補償問題, 補償行為應具有
完整性, 應以整個流域的生態共建與
共享為目標。目前有些研究已經由個
別地區或流域的局部提升到全流域
多地區。
( 5) 從單純的生態補償向生態共
建共享方面發展
以往多注重對單純的生態補償
問題進行研究, 重點解決單純的生態
建設補償問題。本文嘗試逐步形成并
完善以流域的生態補償為基礎, 向全
流域生態共建與共享轉變、建立流域
和諧發展態勢的新機制。
4.建立全流域生態共建共享機制
是實現流域和諧發展的新途徑
流域上游地區的發展, 往往有兩
種模式: 一是選擇常規發展模式, 即
許多地區已經走過的“先污染后治
理、先破壞后修復”的老路。其結果
是地區經濟得到了一定發展, 但是
上下游地區都將受到水污染和水生
態破壞的危害, 嚴重影響全流域的
可持續發展。二是從全流域可持續
發展的大局出發, 上游地區切實加
大生態保護投入, 努力保持優良的
生態與環境。但生態保護需要大量
的直接和間接投入, 在很大程度上
會影響地區經濟發展速度, 拉大保
護投入區與受益地區的差距, 最終
上游地區將由于經濟實力薄弱而使
生態保護難以為繼。這兩種模式都
不能實現流域社會經濟與生態的協
調發展。落實科學發展觀, 堅持“在
保護中發展, 在發展中保護” 的方
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針, 有效緩解上游地區在保護生態
和加快發展中面臨的雙重壓力, 實
現全流域和諧可持續發展, 必須尋
求一種動員全流域、全社會共同參
與生態保護和建設的新途徑。
二、建立流域生態共建共享
新機制的理論和現實意義
1.流域生態共建共享是解決生態
與環境效益外部性的需要
在一個河流水系的流域范圍內,
通常上中游山區是水源涵養區和徑
流匯流區, 中下游地區則通常是主要
用水區和徑流散失區。上游區通常人
口密度較小, 工業化、城市化水平較
低, 經濟發展相對滯后; 中下游地區
人口比較稠密, 工業化、城市化水平
較高, 經濟實力較強。在流域水資源
開發利用、江河治理、生態與環境保
護和建設的過程中, 上下游之間都存
在著成本和效益相互轉移的問題。在
現行體制和機制下, 上游水利設施和
生態保護的正向效益以向下游轉移
為主, 其成本則主要由上游地區承
擔; 水污染和生態破壞等負向效益則
對上下游地區都會產生危害, 但其中
一部分甚至大部分外部成本會轉移
到下游地區。
為了妥善解決水生態與環境效
益的外部性問題, 必須以流域水系
為單元, 以政府為主導, 以行政區域
為主體, 按照“ 受益者補償、損害者
賠償”的原則, 以全流域水資源可持
續利用、水環境可持續維護、經濟社
會可持續發展為共同目標, 制定全
流域水生態與環境保護和建設的總
體目標, 包括林草覆蓋率、允許水土
流失量、各類污染物允許排放量、水
環境質量與水功能區水質達標要求
等, 明確界定上下游地區各自的權
利和責任, 并建立切實可行的行政
區域責任制。凡上游地區的生態環
保投入所產生的正向效益轉移到下
游地區, 下游地區應采取適當的方
式予以補償; 當上游地區在生態與
環境保護和建設中未能履行規定的
責任, 達不到規定的保護標準, 給下
游地區造成損害的, 則應按損害程
度承擔賠償責任。
2.生態共建共享是流域水環境可
持續維護的必由之路
在我國目前的經濟社會發展水
平下, 各地的水環境質量通常與其
工業化、城市化水平和水資源開發
利用程度成反比, 即人口密度大、工
業化及城市化水平高、水資源開發
利用程度高的地區, 廢污水排放量
大, 水環境質量一般都比較差; 水環
境質量較好的地區大多是人口較
少、交通不便、經濟社會發展相對滯
后、工業化及城市化水平較低的地
區。如果不能及早建立生態共建共
享機制, 將會影響上游地區繼續限
制污染型企業發展的積極性和加強
生態建設與環境保護的主動性, 并
最終導致全流域水環境整體質量的
下降。因此, 盡快研究和建立流域生
態共建共享機制是流域水環境可持
續維護的必由之路。
3.生態共建共享是促進上下游地
區協調發展的迫切要求
隨著下游地區的持續快速發展,
水資源開發利用量將不斷增加, 水環
境污染負荷將不斷加重, 下游地區迫
切要求上游地區能夠持續不斷地提
供優質水源來保證水資源和水環境
承載能力。上游地區則迫切要求加快
發展, 縮小差距, 用水量和廢污水排
放量也將不斷增加。在這種情況下,
全流域水資源可持續利用和水環境
可持續維護就會面臨很大的壓力。因
此, 建立生態共建共享機制, 是克服
人為的行政區域邊界障礙、進行全流
域經濟一體化規劃布局、促進上下游
地區協調發展和生態共建、經濟共贏
的迫切要求。
4.流域生態共建共享是建設社會
主義和諧社會的重要保障
流域水循環系統的整體性, 河流
水系的連續性和流動性, 以及行政區
域對流域的分割性, 決定了上下游之
間、干支流之間、左右岸之間、行政區
域之間將長期存在各種錯綜復雜的
水事關系, 這種關系處理不當, 就會
釀成水事糾紛。隨著經濟社會持續快
速發展, 上下游之間、行政區域之間
的用水競爭日趨激烈, 水污染問題不
斷加劇, 各類水事糾紛頻繁發生, 有
的甚至釀成暴力事件。由于絕大多數
流域和區域尚未開展初始水權分配
工作, 水功能區劃也還處于試行階
段, 各類水事糾紛還難以完全避免,
妥善解決這些水事關系將是今后水
資源與水環境管理工作中的一項重
要任務。
三、以新安江流域為例的流
域生態共建共享機制探討
1.新安江流域上下游生態與經濟
概況
新安江是錢塘江流域的重要源
頭, 是浙江省最大的入境河流, 也是
連接安徽黃山市和浙江杭州市的一
條重要水上通道。新安江流域跨皖
浙兩省, 新安江源頭及主要干流均
在黃山市及宣城市績溪縣境內, 是
新安江流域的上游地區。新安江安
徽境內流域面積6440km2, 占流域總
面積的55.7%。皖浙省界斷面( 街口
斷面) 多年平均徑流量為65.3 億m3,
占千島湖多年平均入湖總量的68%
以上。
新安江是目前全國為數不多的
健康河流之一, 上游地區多年來一
直十分重視生態保護工作, 特別是
1987 年黃山設市以來, 全市樹立生
態保護理念, 提出建設大生態市的
構想。通過十幾年的保護和建設, 森
林覆蓋率達75%以上, 為全國平均
值( 18.2%) 的4 倍以上, 大大提高了
流域水源的涵養能力。皖浙省界國
控斷面所設的水質自動監測結果表
明: 上游黃山市流入下游浙江區域
的地表水水質達到國家Ⅱ類地表水
要求。優質的水資源為下游地區的
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電站、千島湖景區和杭州等地供水
提供了堅實的保障, 使新安江成為
名副其實的山水畫廊, 同時也為下
游地區經濟發展提供了相當大的水
環境容量。但是, 長期以來由于上游
地區致力于生態與環境保護, 喪失
了一定的發展機遇, 生態建設和保
護成本不斷增加, 上下游地區的經
濟發展差距不斷拉大。2004 年, 新安
江上游流域內人均GDP 為7297 元,
而杭州市人均GDP 達38858 元, 是
上游地區的5.3 倍。經濟發展滯后嚴
重削弱了上游地區對生態保護和建
設成本的承受能力, 與長期維持優
良生態系統的需求差距很大。
2.生態共建共享區的設想
( 1) 生態共建區
生態共建區是指流域內人類社
會經濟活動可能對水資源數量、質量
和水生態與環境造成影響的地理范
圍, 是一個以自然地理特征為主導的
概念。從水資源和水生態與環境的特
性考慮, 新安江流域生態與環境共建
區是指新安江流域( 含新安江水電
站) 所有集水區分水嶺以內的閉合區
間, 在行政區域上分屬浙江省杭州市
的建德市、淳安縣, 安徽省黃山市的
屯溪區、徽州區、歙縣、休寧縣、黟縣
以及宣城市的績溪縣。
( 2) 生態共享區
新安江流域生態共享區是一個
包括流域內、外現有和潛在的、直
接的和間接的以新安江為水源的所
有用水地區、用水單位、用水人口在
內的相對開放的社會經濟系統, 亦
即流域內外直接或間接分享新安江
水資源和水生態與環境效益的社會
經濟系統。現狀新安江流域生態共
享區的范圍, 除新安江流域生態共
建區涉及的行政區域外, 還包括下
游浙江省境內的桐廬、富陽、臨安
等縣( 市) 及杭州市區。現狀新安江
流域生態共享區包括浙皖兩省的
10 個市轄區、6 個縣、3 個縣級市,
總面積約24019km2, 2004 年人口
780.9 萬, 國內生產總值為2606 億
元。潛在共享區是一個動態變化的
概念, 是指今后可能參與分享新安
江流域水資源和水生態效益的地區
和單位。
新安江流域生態共建共享區示
意圖見圖1。
3.生態共建共享機制框架
( 1) 生態共建共享的基本原則
流域生態共建共享要遵循“誰受
益誰補償, 誰破壞誰治理, 誰共享誰
共建”的原則。根據實際情況和受益
方的經濟承受能力實施區別補償原
則, 遵循公平效益的補償原則, 建立
國家、地方、用水戶多層次的合理共
建共享長效機制。
①有利于區域共同發展。建立
生態共建共享機制的目的是要促進
區域的可持續發展, 推動生態保護
地區與受益地區共同發展。新安江
流域上下游經濟發展差異比較大,
因此應該更加重視通過生態共建共
享機制促進區域間的協調發展。
② 政府調控和市場調節相結
合。政府必須分別對生態與環境的
損害者、受益者和保護者予以界
定, 制定相關法規政策, 設立具體
收費和共建共享標準, 進行宏觀調
控, 從而改善生態與環境的服務功
能。然后通過市場機制使生態與環
境產品的各使用方提高內部運行
機制的綠色效率, 實現人與自然和
諧發展。
③先共建后共享。流域上下游可
持續發展必須走流域共建共享之
路, 共建是基礎, 先共建后共享, 共
享必須建立在共建基礎上, 以有效
避免流域生態與環境“先損害后治
理”的怪圈。
④共建共享并舉。堅持流域生態
受益補償共建共享, 必須制定相應
的法律規章制度, 明確對生態及環
境損害者予以處罰、對受益者收取
費用、對保護者予以補償的責任與
義務, 實行共建共享, 充分體現公平
性。實行保護補償和共建共享應同
時進行, 實現生態與環境的有效保
護和治理。
⑤分類共建共享。不同的行業、
工程和行為, 對生態與環境的影響
是不同的。就水利工程來說, 為滿足
生態環境用水而實施的調水、新建
和改擴建工程, 應按不同類型工程
分別共建共享。
⑥協商和參與。政府在制定收
費和共建共享標準方面, 需要確定
圖1 新安江流域生態共建共享區示意圖
流域生態共建區流域生態共享區
潛在生態共享區
錢塘江流域
新安江流域
黃山市
杭州市
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生態環境價值損害程度和生態環境
保護價值量, 給出罰款、收費和共
建共享的定量依據。由于生態與環
境的服務功能價值的確定方法尚在
研究之中, 具體共建共享時要進行
充分協商。同時要吸收非政府組
織、公眾等的積極參與, 使其在共
建共享等一系列過程中發揮積極作
用。要將共建共享結果公示, 接受
廣泛監督。
⑦未來需要與現實可行相結合。
共建共享本身就是平衡近期與遠期
之間、地區之間、人與人之間的利益
關系, 謀求的是社會凈福利最大化。
因此, 生態環境共建共享要滿足未
來需要和現實可行相結合的原則,
立足于眼前, 保護是首要的, 寧可多
保護, 不可添損害。
( 2) 建立生態共建共享機制的基
本步驟
①確定流域共建共享區范圍。
建立有效的生態共建共享機制首
先要確定實施共建共享的區域范
圍, 分析新安江流域的自然地理和
社會經濟特征, 確定生態共建區和
共享區。
②確立共建共享主體。生態建設
與保護共建的主體為共建區范圍內
的生態保護的建設者; 生態建設與
保護共享的主體是共享范圍內的生
態保護的受益者。新安江流域上下
游共建區域的政府、企業甚至個人,
投入人力、物力、財力實現對上游水
源地的保護, 因此新安江流域共建
的主體為致力于水源地保護的上下
游各級政府、企業與個人。新安江流
域生態保護給所有取用新安江水源
開展生產、維持生活以及維護當地
生態平衡的工廠、企業和居民帶來
了巨大的經濟效益與社會效益, 這
些部門與人群構成了新安江流域生
態保護共享主體。
③確立合理的補償標準。基于共
建共享區內的供給和需求, 基于用
戶的支付意愿和市場價格等因素,
共享主體對于共建主體的生態保護
行為給予的生態補償標準應是不同
的。應當在合理評價生態保護投入
的基礎上, 結合流域保護水源的水
質和各主體享用的水量, 綜合考慮
各共享主體的支付意愿和支付能
力, 制定切實可行的生態補償標準,
并且建立可操作性較強的生態補償
法規體系, 可在合適的條件下適當
引入生態稅。
④建立共建共享協調組織。新安
江流域生態共建與共享可以建立示
范區聯席會議制度和示范區協調委
員會工作制度。
⑤協商確定共建方式和途徑。流
域生態保護共建共享示范區建立共
建共享協調組織后, 示范區內各行政
單元、企業部門以及個人代表可以通
過協商的方式確定共建的方式以及
途徑。共建共享有以下幾個基本途
徑: 實施政府轉移支付, 開征生態與
環境共建共享稅, 提前繳納生態共建
共享保證金, 提供生態與環境共建共
享優惠貸款, 成立生態與環境共建共
享基金等。
⑥建立共建共享法制保障。盡管
我國已經初步建立起了部分生態與
環境保護的法律與制度, 但是現有的
法律和制度遠不完善。關于生態保護
責任與權利合理劃分、促進流域生態
可持續開發利用等方面的有關法律
和制度尚待進一步確立。
⑦建立共建共享的監督保障
機制。開展流域共建共享的目的之
一是平衡區域間、部門間的利益。
生態共建共享補償一方面可以通
過市場經濟激勵機制來約束用水
者的行為, 另一方面還需要政府宏
觀干預, 加強有關法律法規與政策
的補充與完善, 主要有完善水資源
產權制度、加強生態與環境共建共
享法規建設、建立統一的生態與環
境共建共享稅收政策、重點支持生
態移民和替代產業建設的產業政
策、完善水資源費征收管理辦法,
加大排污收費改革力度等。有效征
收補償費、合理利用補償費需要建
立補償費的征收與使用監督機制,
包括生態補償費征收的監督機制,
生態補償資金的使用監督機制。還
需要建立實施生態補償的信息公
開制度、生態補償效益評估制度,
實行年度生態補償實施情況的報
告制度。■
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