將TOD模式融入北京城市軌道交通規劃的思考

北京提出大力發展公共交通事業，尤其是要加大對軌道交通網的建設以解決北京交通問題。本文通過對TOD模式的相關研究，總結國內外應用 TOD模式的經驗教訓，結合北京城市和軌道規劃的實際情況，為北京城市規劃和軌道交通的建設提出一些建議。

　　關鍵詞：TOD；北京；土地利用；軌道交通；公共交通  
   
　　近年來，有關專家指出北京市交通擁堵問題很大程度上與城市用地性質和功能布局有關，需要將交通基礎設施規劃和城市用地性質和功能布局相結合，來解決北京交通擁堵問題。TOD很好地體現了這一思想。軌道交通作為一種大規模、大運量的交通運輸方式，不但可以解決交通擁堵以及隨之而來的環境污染問題，也為北京建設“兩軸一兩帶一多中心”的城市空間結構打下基礎。探索適合北京城市發展的TOD模式，以有效解決城市交通問題，合理引導城市土地結構優化，充分挖掘軌道交通所產生的經濟效益。

　　一、TOD模式

　　1.TOD模式的概念

　　由于土地價值很大程度上是由土地所在區位的交通條件決定的，地區的可達性越高，則區位條件越好，越具有廣泛的經濟用途，即土地利用價值越高。因此，這些地段往往成為對人口、商品和信息的流動、聚集功能依賴性較強的服務業廠商競相追逐的對象，容易形成集中的經濟開發區。當交通變得更加便利，不再成為影響人們出行的制約因素時，居民開始將目光轉向對空間的需求上，傾向于空間相對較大，環境相對安靜的遠離中心區的區位。TOD正是遵循這一原理，充分利用公共交通站點帶來的經濟優勢，吸引高科技服務型產業在其周邊高密度開發，從而“自發”形成功能齊全，土地高效利用的社區。

　　2.TOD小區規劃模式

　　TOD更加注重“多樣性”，強調土地的混合使用及小區整體功能上的“多樣性”和服務于“多樣性”的人群。整個小區以公共交通樞紐或地鐵站為中心，在合理的步行距離范圍內建設中高密度土地利用開發區。中心區主要為經濟商業區、公共區域及辦公區、為居民日常工作學習休閑的場所。次級區域為居民區，通過提供多種層次的住宅，盡量服務于多種收入水平的居民。

　　3.TOD模式的優勢

　　(1)社會效益。TOD模式主張土地的高密度、多樣性利用，因此可以為居民提供更多的就業機會和居住環境。社區內住房的多樣化發展，吸引不同收入、不同階層、不同年齡的人群，為社區添加活力，促進小區的健康發展。多種交通方式的利用，例如步行、騎自行車、公交車等，鼓勵人們培養一種健康的生活模式，一定程度上緩解了人們的生活壓力。安全適宜的交通環境更為弱勢群體的出行帶來方便。便利的交通為人們之間的互動帶來條件。

　　(2)經濟效益。便利的交通促進物資的流動，增強區域之間的競爭，促進經濟良性發展。一定密度的人口規模提高了對零售業的需求，通過便利的交通基礎設施，減少不必姜的交通支出，使人們的可支配收入提高，促進其他產業的發展。

　　(3)環境效益。由于TOD模式不鼓勵小汽車出行，一方面緩和了交通擁堵問題，提高空氣質量，降低噪音污染，另一方面減少了交通事故的發生率。通過車站附近土地的集中利用，提供更多建設露天娛樂場所及、中心綠地、花園和綠化步行道的空間。

　　(4)財政效益。高密度的土地利用減少了政府對基礎設施建設的投資。通過公交站周邊地區的經濟開發，吸引人流從而增加公交乘坐率，提高公交收入；將地鐵建設和周邊土地開發相結合，有效利用地方投資，增加地鐵收入。

　　二、北京市城市交通存在的問題

　　1.中心城集聚，導致交通流量的過分集中

　　近年來北京經濟快速發展，城市人口迅速增加，中心城高密度開發，城市規模不斷擴大。由于城市無序蔓延的趨勢沒有得到有效遏制，非建設用地向建設用地的非科學演變呈上升之勢，加之北京本身城市結構特點和道路建設，北京逐漸形成“單中心+環線”的城市結構。其具體表現為人口和產業向城市中心的聚集，高密度開發主要集中在五環以內，其居住人口達787萬，占北京總居住人口數的63%。對城市中心高密度的土地開發，一方面使文化古跡的保護陷于被動，另一方面也給北京交通帶來一系列的問題。

　　2.郊區發展滯緩，導致區域差異不斷擴大

　　北京郊區發展相對于中心區的總體城市化水平還比較低，仍處于集中型的城市化階段。產業結構以第一產業(農業)為主，第二、第三產業發展不足。城區功能單一，農業人口占較大比例。城鎮基礎設施建設和管理相對落后，道路、供排水、通訊等基礎設施建設投入不足。人口向中心城區聚集，導致中心城區的高密度開發進一步加劇、交通惡化的同時，郊區土地資源卻不能得到很好的利用。產業及人口類型的單一化，城鎮基礎設施建設和管理的相對落后最終導致北京

　　區域空間發展的地域差異不斷擴大。

　　3.土地資源緊缺，給交通建設帶來困難

　　我國土地資源緊缺，用于道路交通建設的土地資源極為有限。目前，市區人均道路占有面積僅為3.39平方米，市區道路面積率僅為12%，發達國家一般在30%左右，道路網容納能力不能滿足交通需求。通過道路的大量投資和快速延伸，來滿足城市交通發展的需要是難以實現的。實施緊湊的土地利用模式，加大公共交通的發展力度，尤其是大容量的軌道交通建設，是北京交通可持續發展的必由之路。

　　4.機動化進程加快，交通耗能加劇

　　目前，北京機動車每年以10%的遞增量增長，到2007年底北京機動車保有量已突破300萬輛。這對交通、環境、能源提出了更高的要求。北京市區(中心城)道路網雖已基本形成方格網與環路、放射線相結合的布局，但上交通需求的增長勢頭。私人小轎車迅速發展，使交通耗能加劇的同時給北京環境帶來一定的負擔。

　　1.引導老城空間結構優化

　　北京舊城(核心區)本身所包含的土地面積較小，由于保護歷史古城的需要，城內的建筑物高度有限制，可供發展的空間并不是很充分。通過 TOD模式對舊城空間結構進行優化，一方面需要促進現有大型車站周圍土地高密度開發利用，另一方面合理選擇公交站點，滿足居民的出行需求，形成以車站為中心，第一層為商業用地，第二層為居民區的格局。目前北京地鐵站周邊地區的開發不是很充分，許多地鐵站周圍都沒有形成較為集中的土地開發區，因此對舊城的土地開發還具有一定的發展空間。

　　值得注意的是，地鐵作為一種大容量的快速軌道交通工具，在很好地解決人們出行問題的同時大大提高了其站點周邊地區的可達性，地鐵沿線土地成高密度帶狀發展。如果在舊城鋪設過度密集的地鐵線路，將會加劇舊城的開發強度，這與保護舊城的初衷背道而馳，所以需要合理確定地鐵線路的覆蓋密度，既要滿足居民出行需要又要考慮到可能誘發的交通量，并且在進行地鐵建設的同時應適當控制道路網規模的擴大，減少對私人汽車需求的刺激，鼓勵步行街的發展。

　　2.促進新城快速多樣發展

　　目前北京大多數新城的土地利用不是很充分，整個城市布局相對松散。對新城的開發計劃需要包括居住區、商業區、工業區、旅游區等的設置以及相關設施的布局。在對連接新城地鐵進行建設的同時，應注意對新城整體布局的優化。開發TOD模式的新城，避免小區功能單一化，鼓勵小區綜合發展，通過吸引大型企事業單位，解決小區居民的就業問題，加強其他公共事業的發展，如醫院，學校的建設，引導人流向新城發展的同時，實現工作學習及生活的遷移，避免出現上下班高峰時期城市中心地帶地鐵交通超負荷的現象。這方面我們應從日本吸取教訓：日本經濟高度增長時期，東京都的土地價格急劇上升逼迫城市中心居民向鐵道沿線的東京郊區遷移，而上班、上學基本上還集中東京中心地區，這樣，每天上下班、上下學的高峰時間，城市軌道交通就出現超負荷運轉現象，有的客流量甚至超過200%。

　　小區在道路網建設時應將優先權賦予公交車，自行車及行人，鼓勵多種交通方式的混合使用，加大公共交通在整體出行中所占的比例。例如巴黎在進行新城建設時，為鼓勵居民選擇步行和自行車出行，提供自行車專用道并且將市內一些街區劃為無車區，為居民提供了一個安全宜人的交通環境。

　　3．優化交通基礎設施建設

　　(1)地鐵站在設計時應考慮到與其他交通方式的合理配合，形成復合交通走廊。注意加強新城與中心城市的緊密聯接。在地鐵網覆蓋密度較小的地段，通過發展地面公交提高公交系統的可達性，可通過建立完善天橋系統或通過地下通道加強與公共汽車站、交通樞紐及周圍經濟開發區的銜接，在提高乘客換乘安全性的同時為周邊地區吸引客流。例如中關村西區，原規劃中將交通放在地下，地上只留步行空間，可以通過車站出入口直接和步行街相連的方式，方便乘客出行或通過高架橋將地鐵出入口直接與現有建筑物相連，避免行人和機動車輛的交叉行駛。

　　(2)通過對華盛頓、加拿大的研究發現，在郊區的車站附近，辦公類的公交比重比居住類小得多，主要是因為辦公地點存在大量的免費停車場。因此，北京新城地鐵終點站應設置一定規模的停車場，而市區的辦公地點附近應盡量少設停車場或采取停車場高收費制度，鼓勵居民乘地鐵進入市區，減緩市區交通壓力。

　　(3)地鐵站點設置應考慮到吸引大量人流的機構，如醫院、大學及大型就業中心，盡量將其包含在以地鐵為中心，步行可達的范圍以內。而在車站附近尤其是車站上蓋，布置活動性較強的用地類型，如寫字樓、商貿大廈等，并提高地塊的開發強度，以擴大軌道交通的直接服務對象的范圍，增強軌道交通的吸引力。

　　(4)根據TOD理論，在地鐵沿線地帶社區以公交站點為中心成組團發展模式，因此在組團間分隔地帶不能設站，避免誘導城市分隔帶的開發。

　　四、對北京軌道交通建設實施TOD模式的幾點建議

　　在我國將TOD理論融入到城市整體規劃建設中的思想已在廣州、香港等地有所實踐并取得一定的效果，但也暴露出一些問題，如：不同步調整用地性質和功能布局，各區位單元功能設施不配套，就業與居住不匹配等以及地鐵線路運營后不能達到預期客流量，從而導致一系列的相關問題。因此，如何有效地利用TOD模式，對城市的整體規劃及交通發展具有重要意義。通過學習國內外城市實施TOD模式的經驗和教訓并結合北京現狀，為北京市軌道交通建設引入TOD模式提出以下幾點建議：

　　1.制定完善可行的融資政策

　　軌道交通具有外部性，即通過提高其沿線地區的可達性，促進周邊地區經濟發展，增加沿線各行為主體的福利水平。但由于軌道交通產生的這部分效益是通過市場經濟作用間接產生的，不能直接返回給軌道自身，所以需要政府通過一定的手段保證這些間接收益中的一部分用于軌道交通的建設運營，形成良性循環。具體做法是，政府建立相關稅收政策，向周邊地區的獲益主體征收部分稅收，按一定比例返回給軌道交通建設者和運營者，從而實現軌道交通企業對原軌道交通投資的部分回收，使軌道交通投資由經濟的可行性轉變為財務上的可行性。

　　2．加強團體之間的合作協調

　　軌道交通規劃建設應注意居民、房地產商、政府之間的協調，充分考慮到居民的切身利益，通過開發商參與地鐵出口位置的設計，盡量滿足開發商的最大利益，做到政府、開發商和城市居民的“多贏”。香港地鐵是我國惟一盈利的地鐵，其主要原因之一是結合周邊物業共同發展，如：在為建設地鐵集資時采取出售周邊物業的方式，將地鐵站點附近的土地出售給開發商進行開發，通過地鐵吸引人群帶動周邊經濟的發展，同時開發商將收益的一部分返回給地鐵運營公司。目前北京新城建設還存在很多不合規劃的用地，因此政府應真正做到與開發商的協調，保證連接新區的地鐵建設與新區內各建設項目實際進度協調，做到新區基本形成目標規模時軌道交通建成運營，保證地鐵建成時的客流，避免地鐵低效運行。

　　3.提高軌道交通的服務水平

　　提高軌道交通的服務水平，以人為本，吸引更多的客流，既可以促進 TOD地區經濟發展，又緩解了地面交通的負擔。軌道交通的服務水平包括：交通服務的質量、車輛運行頻率、可靠度以及換乘次數等。例如：可以通過優化相關硬件設施，提高旅客乘車舒適度；通過減少列車行車間隔，提高車輛的運行頻率等。

　　4.合理可行的土地控制政策

　　在新區軌道交通建設的同時，需要調整小區用地性質和功能布局，以保證軌道交通運營后短期內基本形成TOD模式小區。但由于不可避免的一些利益沖突，完全依靠各部門之間的協調是行不通的，需要出臺相應的土地控制政策，保證小區土地性質和功能布局按規劃實施。同時需要注意的是，政策的制定需要一定的靈活性以適應經濟發展的需要。過分嚴格的土地控制政策可能抑制周邊經濟的發展，過分寬松的土地控制政策不能起到監督控制的作用。所以要因地制宜，根據不同地區的經濟特點和已有土地功能布局，制定有利于促進當地經濟發展的，切實可行的土地控制政策。 

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