“景區經營權”轉讓挑戰建設部“禁令”？

最近一段時間以來，湖南、安徽、貴州等地都在或明或暗地轉讓有關景區的經營權。事實上，近年來，有關景區經營權被轉讓的消息一直不絕于耳。據不完全統計，截止到目前，全國已經出讓景區經營權或鼓勵出讓景區經營權的省、直轄市、自治區有20個以上，其中，有超過300個不同的景區（景點）都加入了“經營權轉讓”的行列。 　　而與此同時，關于旅游景區經營權與所有權是否可以分開、景區經營權能否出讓等問題，國家有關部委以及業內專家學者各持己見，爭論時緩時急，至今尚未有統一觀點。其中，國家建設部在解決“風景名勝區經營權轉讓”的問題上，一直扮演著十分尷尬的角色，其之前頒布的“禁令”屢屢遭遇地方轉讓經營權“既成事實”的直接挑戰。更令人擔心的是，時至今日，不管對誰而言，有關“景區經營權轉讓”仍是一本糊涂賬。 　　“葉文智現象”愈演愈烈 3月30日，是值得寫入湖南省旅游業史冊的。一天，位于該省新寧縣境內的 山風景區，有6個主要景點48年的經營權以7.6億元的價格轉讓給了鳳凰古城旅游有限公司。業內人士評價說，此次動作是該公司董事長、有湖南旅游“奇人”之稱的葉文智又一次震動湖南旅游界的大手筆。 　　葉文智，黃龍洞投資股份有限公司總經理、鳳凰古城旅游有限責任公司董事長。本報此前曾多次報道過這位“最大的特點就是敢想、敢做”的人物。據了解，1997年，葉文智就張家界黃龍洞經營權的轉讓與武陵源區政府進行磋商。1998年1月，在經過前后35次商談，葉文智獲得了黃龍洞45年的自主經營權，開始使其資本與資源、資源與市場進行成功對接，此舉首開國內旅游景區經營權委托經營之先河，被業界稱之為“葉文智現象”。據悉，至今，葉文智已經擁有黃龍洞、鳳凰、夾山、壺瓶山、蒙泉湖、 山等景區的相關經營權。 　　最近幾年，各地紛紛效仿“葉文智現象”，僅2002年，就有天津方舟旅行社投資1億元買斷黃山屯溪老街30年獨家經營權、浙江萬象集團投資5億元開發千島湖等，炒得最熱的還數新希望集團欲購買桂林陽朔遇龍河至潘莊一帶山水50年經營權事件。 　　之后，各地有關“景區經營權轉讓”的消息一直不絕于耳。今年以來的種種跡象表明，“葉文智現象”又有愈演愈烈之勢。據披露，3月份，安徽省旅游集團有限責任公司與金寨縣政府簽訂了一份協議，取得天堂寨風景區40年的經營權。此外，國家級歷史文化名城貴州鎮遠不久前與湖南一家私營企業私下簽訂了《鎮遠縣景區景點聯合保護開發經營合同書》，同樣涉及到國家級風景名勝區經營權轉讓。 　　記者在調查采訪中發現，幾乎所有取得“景區經營權”的企業背后都有地方政府的大力支持，企業要賺錢，要追求利潤最大化，而地方政府的心思是：“招商引資”是第一要務。例如鎮遠縣一位主管旅游的副縣長表示，多年來由于國家對鎮遠風景名勝區投入的嚴重不足，加上縣級財力有限，要把鎮遠的資源優勢盡快轉變為經濟優勢，只有借助外力才現實可行。某省副省長日前在該省旅游工作會議上強調，“要允許各種所有制經濟成分進入旅游業。要大力開展重點線路、重點景區的招商引資工作，積極探索旅游資源的市場化經營模式，解決旅游資源市場化經營問題。”的確，他們的觀點具有一定的普遍性，所謂“經貿搭臺，旅游唱戲”，現在不少地方政府都有專門的“旅游招商”，為把當地旅游做大做強，紛紛尋找各路經營者承接景區經營權轉讓。 　　建設部“禁令”屢遭挑戰 　　有了地方政府的支撐，各地景區經營權轉讓不再遮遮掩掩，而是直接公開叫賣，紛紛掀起轉讓熱潮，一波未平一波又起，于是，“葉文智現象”愈演愈烈。這個時候，也就是建設部越來越尷尬的時候。畢竟，一個十分嚴峻的現實問題擺在了建設部的面前，關于風景名勝區經營權轉讓，建設部早就發布了“禁令”，如今其“禁令”卻屢遭挑戰，而且建設部自己也并不能夠十分清楚地甄別“經營權”的內涵和外延。 　　建設部風景名勝處傳真給本報記者的《關于對四川省風景名勝區出讓、轉讓經營權問題的復函》中，有這樣的字句：“風景名勝區是國家極其珍貴的、不可再生的自然和文化資源，任何形式的出讓或轉讓（包括變相的以經營權為名義的出讓、轉讓）都與我國現行的法律法規不符。” 　　這份復函的發出時間是2001年9月。之后，為扼住企業競相投資風景名勝區的熱潮，建設部多次下達“禁令”。2002年，建設部強調嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地，管理機構不得從事開發經營活動，企業不能承擔規劃管理責任。2003年1月份，建設部部長汪光燾在全國建設工作會議上重申：風景名勝區必須按照有關規定設立行政管理機構，不能以委托經營、租賃經營、經營權轉讓等方式，將景區規劃管理和資源保護監管的職責交給企業承擔。 　　建設部一而再、再而三地針對風景名勝區經營權轉讓問題召開會議，發布“禁令”，建設部有關人士表示，這是因為一些地方的風景名勝區正在面臨著被企業行為破壞、糟蹋甚至蠶食、瓜分的危險，企業權力過大的現象對國家風景名勝區的文化遺產和自然資源的保護造成了很大的威脅。 　　然而，“禁令”并沒有能夠阻止“葉文智現象”在各地的蔓延擴大。不僅如此，大家的行為又都有點“積非成是”的意味。例如，針對葉文智取得的眾多景區經營權，湖南商學院旅游系鐘志平教授分析指出，“目前擺在葉文智面前最大的問題不再是大家允不允許經營權與所有權分離，而是如何迅速地盤活現有的幾大景區。” 　　顯然，建設部的“禁令”在“葉文智現象”面前顯得并不那么強硬，甚至有些無奈和蒼白，建設部有關人士的觀點發生轉變也能佐證這一點。2002年，建設部一位人士接受記者采訪時明確表示，目前搞經營權轉讓肯定是“違規的”。然而，時隔兩年多之后的今天，建設部一位不便透露姓名的人士說：“這個問題很復雜，不好說。我們不太愿意談，說不清楚。籠統地說不許轉讓經營權，或者完全放開，都不成立。” 　　究竟什么是景區經營權？它有哪些內涵？建設部那位不便透露姓名的人士解釋說，我個人認為，景區經營權是相對所有權而言的，是一種使用、獲取利益的權利。當初是按照國有企業“四權分離、兩權分離”來劃分景區經營權的。“不過，目前各地對景區經營權的解讀是不一樣的，而且法律上有法律上的說法，經濟學有經濟學上的說法，某個領域又有自己領域的解釋，所以爭議比較多。”關于經營權的內涵，這位人士坦言，自己也對此有疑問：經營權到底是指整個景區，還是指景區資源？或者是門票，景點，抑或是指更小范圍的具體項目？也就是說，出發點值得肯定的建設部“禁令”也只規定了原則性很強的粗框框，缺乏實際的可操作性，這也是令建設部尷尬的地方。 　　然而，針對最近一段時間出現的風景名勝區經營權轉讓問題，建設部到底管不管？能不能管？建設部那位人士指出，“景區經營權轉讓不能一概而論，比如，其轉讓的期限、權利等，政府與企業、市場與公益等之間的關系都不太好協調，一些概念還比較模糊。不過，關于景區經營權整體轉讓，我們建設部不太贊成。”此外，令人感到意外的是，有關最近幾起“轉讓”事件的報道中，無一例外地都沒有建設部的聲音。這與兩年前，建設部及時過問“新希望集團欲購買桂林山水”的姿態相比，顯然有了微妙的轉變。對此，一位業內人士指出，目前各地關于景區經營權轉讓的事例太多，你不舉報，建設部就不查，而且建設部管不了，也管不過來。“這就好比貓抓老鼠，現在的問題是貓只有一個，老鼠卻很多。” 　　建設部會“修規改制”嗎 　　目前全國各地旅游業都在進行資本運營，但是，旅游景區經營權轉讓遲遲未能有個明確的說法，有專家指出，這表明我國旅游業有關法律法規已經跟不上節奏了。那些“經營權轉讓”既成事實的景區，以及仍舊持觀望態度的景區，自然是希望這股“轉讓熱”能夠引發相關部門“修規改制”。 　　建設部那位不便透露姓名的人士分析指出，“地方政府機關是依法行政的部門，而關于景區經營權，目前沒有明確的規定。所以，從依法行政這個角度，不好講。但是，我們建設部又有潛在的責任，國務院賦予我們的職責是負責對國家重點風景名勝區及其規劃的審查報批和保護監督工作。風景區受到影響，我們的責任也會受到影響，就可能有痛擊，需要出面干預，但是，現在又沒有具體的法律依據。” 　　據了解，目前我國有國家級風景名勝區151處，約占國土面積的1％。國務院1995年《關于加強風景名勝區保護管理工作的通知》規定，各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區土地。對此，建設部那位人士認為，“出讓”很好理解，但是“變相出讓”的彈性很大，不好掌控，而且經營權問題是最近幾年出現的新事物。 　　一直以來，有關風景名勝區的法律條文只有1985年國務院頒布的《風景名勝區管理暫行條例》，但是，不少業內人士都認為，用過去的老文件來約束現在的新事物顯然不妥。據透露，今年，建設部將配合國務院法制辦，進一步修改《風景名勝區管理條例》。 　　此外，建設部副部長仇保興在“2004年風景名勝區工作安排和要求”中表示，建設部將制定和頒布《國家重點風景名勝區申報審查辦法》、《國家重點風景名勝區審查標準》、《國家重點風景名勝區審查工作程序》等管理制度，進一步規范行政管理行為。 　　“積極探討風景名勝區經營制度”也被列入2004年的工作要點。建設部一位人士表示，“下一步，就是如何規范的問題，我們近期正在醞釀特許經營的辦法或者條例，其中將對具體經營項目進行特許嘗試。”不久前，享譽大西南的“馬嶺河—萬峰湖國家重點風景名勝區”特許經營權轉讓協議在貴州省簽訂。據悉，這是貴州省被國家建設部列為國家級風景名勝區特許經營“惟一”試點省份后的首例特許經營權轉讓。仇保興指出，希望各地主管部門和風景名勝區管理機構“要積極參與，積極探索，多提供新鮮經驗和典型案例，包括失敗的、錯誤的和違規的案例，多開展調查研究，進而推動風景名勝區經營機制的改革。” 　　關于景區的保護、利用和開發，建設部副部長仇保興有一個“理想的模式”，并指出這個模式不外是“三個尊重”：尊重自然、尊重地方歷史文化特色、尊重普通游客和風景名勝區所在地居民。”