笛東聯合首席設計師袁松亭談“城市運營”

　　[關鍵詞]

　　經營城市  城市運營=土地開發+大大盤？  城市軟資源開發  無形資產 
　　公共服務  產業鏈  特色化  畢堡效應  可持續性  日本神戶

　　[內容提要]

　　城市運營是中國未來的發展方向？還是一個值得反思的問題？是政府解決各種“城市病”的靈丹妙藥，還是開發商操作模式的終極目標，到底城市運營是什么？中國在城市運營中出現了哪些問題？城市運營，運營的是哪些資源？中國的城市運營出路在哪里？國外是否有可以借鑒的案例。希望在以篇文章，拋磚引玉，為中國城市的發展提供一些有益的建議。

笛東聯合首席設計師袁松亭

　　一、經營城市

     城市經營不是獨立于城市規劃、建設和管理之外單獨運作的一種手段和程序，而是一種思想觀念。它滲透、貫穿于城市規劃、建設和管理的全過程。

     1、以經營的思想規劃城市

     城市規劃與城市經營是相輔相成的關系，城市規劃利用其綜合的觀點和整合的能力，規劃好城市的空間布局，就有助于防止城市經營中某些不顧大局片面追求經濟利益的短期行為；而城市經營則發揮其駕馭市場的能力，成為貫徹實施城市規劃的重要手段和保證。

     在市場經濟條件下，城市規劃的實施，雖有城市政府行政力量的支持，但常會受到市場經濟利益的沖擊。解決矛盾最好的辦法不是簡單的行政命令，而是通過正確的經營策略，既保證城市長遠的整體利益，又使得當前的局部利益得到滿足。

     2、以經營的手段建設城市

     ① 開發和盤活城市土地資源。市政府可以開發荒灘和廢棄的土地，也可以收回閑置的土地，又可以收購破產企業已貶值的國撥土地，以及低效益使用的土地，從而使大量存量土地資產升值。
     ② 建立基礎設施項目投資回報補償機制。現在許多城市運用城市經營的手段，建立基礎設施項目投資回報補償的辦法，即誰投資、誰受益，有效地吸引了國內國外的資金，投入到基礎設施的建設中。
     ③ 大力推行無形資產的商業化運作。隨著人們物質生活的不斷豐富，精神需求也日益高漲。城市的歷史古跡、特色文化、生態環境、建筑風格等精神資源--依附于有形資產之上的無形資產，成為城市升值的重要源泉。我國眾多的歷史文化名城，如北京、西安、拉薩、平遙等城市成為國內外的旅游熱點；具有奇特自然景觀的張家界、三亞等城市旅游收入成為支柱產業等等。
     ④ 開辟多元化融資渠道。

     3、以經營的方式管理城市

　　① 建立管理是服務的新觀念。在社會主義市場經濟條件下，城市管理的本質是服務，而不是關卡壓。以經營的方式管理城市，就是要運用行政、經濟和法律的多種方式、方法，為促進商品生產、市場發育和社會穩定服務。許多城市把舊城改造與老企業的技術改造相結合，把改善居民生活環境與土地功能轉換相結合。運用經營的方式對市區、郊區、企業、居民的需求統籌管理服務到位，從而各得其所需，達到了經濟、社會和環境效益的綜合優化。
　　② 轉變城市政府職能，實行城市資產所有權與經營權相分離。在市場經濟條件下，城市資源的配置方式已從計劃經濟體制下的行政調撥，向市場調節轉變。因此，城市政府必須明確政府的主要職責是：對經濟的宏觀調控；對市場的監督和管理；對公共活動的服務。

　　二、城市運營現狀（3個問題，1個答案）

     1、城市運營=土地開發？

　　對土地（有形資產）片面依賴造成“土地財政”存在的根源，土地財政僅憑所謂“城市運營”的口號，通過“收儲土地”和高價拍賣，轉手就能獲得巨額收益。當城市政府一方面面臨著財政收入的入不敷出，一方面看到了可以通過征地實現的巨大收益時，對于以經營土地為核心的資金獲取指向型城市經營自然而然地趨之若騖。

　　而正是這種行為造成了“與民爭利”的社會現象，產生了許多不和諧的社會矛盾，例如：強制拆遷、由地價高而導致的房價高、零地價出讓國有土地等。

     2、城市運營=大大盤？

     在土地財政的影響下，開發商錯誤將城市運營解讀成一個“大大盤”，盲目開發、浪費資源。
     在這種做“大大盤”的趨利模式影響下，使得城市運營在實踐中只注重規模擴張而沒有形成與之相應的完整產業鏈；城市政府未對公關服務職能加以明確，因此造成政府在后續產業配套、維護方面，例如：教育、醫療、養老、環保等基本職能的嚴重角色缺失；
     3、土地開發 + 大大盤的城市運營模式是否具有可持續性？

　　答案：城市運營的目標在于促進城市經濟、社會和環境效益的綜合優化與可持續發展，而非以盈利為目標的土地開發和以政績為目標的盲目建設，從形式上看也并非“大”就是好，更應看重其以公共服務和長期收益為代表的可持續發展性。
 

　　三、城市運營未來

     1、特色化。要注重城市軟資源的開發。

　　[案例一]  西班牙畢堡——以建筑及文化設施帶動城市復興

　　畢堡（Bibao）是西班牙北部的工業城市，19世紀畢堡發展成為以鋼鐵和礦產為主導的工業城市，到了1975年，隨著制造業的危機，這個城市也迅速走向衰落，失業率居高不下，環境惡化。在畢堡政府新的復興計劃中，希望借助經濟結構的調整，將這個原來的工業城市轉型為高科技產業及服務旅游發達的新城市。當地政府借助一系列手段來塑造畢堡的新城市形象，如現代交通的建設、文娛設施的建設，城市環境的改善等；在這其中，15億美元的建筑開發成為了復興的核心環節，其中主要建筑的設計都邀請了世界知名建筑師參與，如諾曼·福斯特設計了新地鐵系統，卡拉特拉瓦設計新機場及跨河人行橋，尤其值得稱道的是畢堡因一座由美國解構主義建筑大師弗蘭克·蓋里(Frank·O-Gehry)設計的古根漢姆藝術博物館(GuggenheimMuseum Bilbao)而知名，并帶動了當地的旅游經濟，更重要的是整個城市也由此而復興，即“畢堡效應”。幾年間畢堡成為國際知名建筑師作品最為密集的城市，有效帶動了當地的旅游經濟，整個城市也因此復興。

　　注重特色化、城市軟資源開發的成功案例經驗總結：畢堡的成功被認為是一種新的城市復興的策略與意識形態．即采用文化，尤其是公眾文化建筑作為引導。這種模式的設想是：文化設施的建設可以帶動相關產業的發展，如旅游．信息技術等。畢堡采用了這種模式．對改善城市公眾領域和公共場所的建設有著積極的作用。

     2、可持續性。包括公用事業設施、基礎建設、公共服務。

　　[案例二]  日本神戶——“以最小的市民負擔獲得最大的市民福祉”

　　一本名為《城市的經營》的日文書，出版于1971年。在這本書中，時任神戶市長的宮崎辰雄先生在介紹神戶市的城市經營范例時，將城市經營的內涵概括為：高效地提供城市公共服務；涵養稅源以確立城市的財政基礎；與市場經濟所導致的外部負效應相對抗，維護公共的利益。從所介紹的范例內容來看，神戶市的城市經營雖然在資金獲取方面做得相當出色（如發行地方公債和外債進行填海造人工島的大規模城市開發、超前收購土地以備市政基礎設施建設之需、根據受益者負擔的原則要求房地產開發商負擔相關城市基礎設施的全部或部分建設資金等），但仍是把提高公共服務效率放在首位的。

　　為了更好地把握市民對市政管理的需求，神戶市實施了對全體居民的問卷調查，并建立了審議會、市政監督員、市政懇談會等多項制度，積極推進居民對市政的參與。為了盡量減小市場經濟帶來的外部負效應，市政府與當地的大企業簽訂了“公害防止協定”，明確了減少污染排放的目標與責任。宮崎辰雄先生認為，一切行政活動的終極目標都是最高效地提高市民的福祉水平。

　　注重可持續性，即以公共服務、公關利益為核心的城市運營經驗告訴我們：如果說企業經營的理念是“以最小的成本獲取最大的利潤”，那么城市經營的理念就應當是“以最小的市民負擔獲取最大的市民福祉”。

     3、主體各司其職。強調政府的主導責任，使運營商各展所長。

     城市政府是城市運營的主體，但并不是由市政府的各部門直接指揮物質生產與交換，而是通過市場進行資本運營，在方式上要從計劃經濟時期的行政指令性分配，轉向以法律為基礎的經營與管理；從過去對企事業單位的微觀管理，轉向對城市資源的整體發掘、利用和經營管理。同時，應將提升城市的公共服務、獲得最大的市民福祉作為城市運營的發展目標。

     城市經營的主體是城市政府，但參與經營者則是多元化的，為此，就要有各種投資主體、各類企業和中介組織的參加，以及廣大市民的參與。

     土地評估整改、技術改造、公共設施、服務配套、交通規劃、商業、社區環境、盤活無形資產、打造城市文化名片等專項職能應進行分化，由專業的機構運營商負責專業的工作，做自己最擅長、最適合的工作，才能各展所長、在城市運營中發揮最大的積極能動作用。

     只有將城市運營主體的角色合理分配、各司其職，才能達到推進城市資產的保值、升值和增值；擴大城市的經濟實力，完善城市的多種功能，優化城市的生態環境，提高城市的品位，增強城市的綜合競爭能力和知名度的最終目標。